摘要：农村土地流转是继联产承包责任制后的一项农村改革,它以农村土地经营权流转为法律含义,以实现农民土地权利为法理依据,在导致农村社会关系发生深刻变革的同时,也使农村土地法律制度既面临挑战也获得发展机遇。农村土地产权法律制度供给尚嫌不足、农村土地的“三权分置”尚待清晰、农村土地流转的利益保障机制存在局限等使农村土地流转存在法律风险。推动农村土地流转健康发展,要求运用法治思维和法治方式,厘清农村土地产权的权能构成,完善农村土地流转的法律制度,健全农村土地流转的利益保障机制。
关键词：农村土地流转;农村土地产权;农民土地权利;法律保障;
Legal Interpretation of Rural Land Circulation
HE Shiqing LIU Ying
在中国共产党第十九次全国代表大会上,习近平总书记立足于国情对农业问题进行了专门强调:“务必要给予农业农村农民问题足够关注,这是和国计民生休戚相关的大事,对于‘三农’问题务必要妥善处理,并将之纳入全党的日常工作体系中去。进一步健全农村基本经营制度,大力推动农村土地制度改革”[1]在农村改革不断深入的大背景下,农村土地流转获得了良好发展契机,在整个农村建设事业中扮演着举足轻重的角色。农村土地流转关涉农民权益保障、农村法律制度完善、农村经济发展、农村社会关系变革等,能够从经济学、社会学以及法学等多个视角和层面加以分析和探讨。现阶段,我国正朝着法治社会的大方向积极迈进,依法治国成了党和政府的一项核心工作,也成为了这个时代的一项重要课题。顺应这一时代课题,从法学维度对农村土地流转进行解读,诠释农村土地流转的法律含义,揭示农村土地流转的法理依据,分析农村土地流转的法律风险,探析农村土地流转的法律对策,具有重要的理论价值和现实意义。
农村土地,是一个特定的备受瞩目的概念,《中华人民共和国农村土地承包法》第2条对其进行了如下规定,农民集体拥有的以及国家拥有的,依据相关法律交到农民集体手中,由其使用的包括耕地、林地以及草地在内的各种农业用途的土地。[2]土地是搬不动也带不走的。纵观农村土地流转可知,它在本质上反映在农村土地权利的流转,而非农村土地本身。
农村土地权利是一个由多方面构成的体系,这一权利体系的构成部分在新中国的不同时代而具有不同内容。中华人民共和国建立之后,农民分得了土地,不仅拥有其所有权,同时还拥有其使用权,在允许农民进行自主经营的同时,还允许农民将土地投放到交易市场。1954年《宪法》第8条明确强调,对于农民所拥有的包括土地所有权在内的一应权利,国家应提供强而有力的依法保护要适当压制富农经济,并运用适当的方法方式有目的和有规划地予以消灭[3]34。在社会主义改造逐步结束之后,建立在私有制这一基础之上的小农经济不复存在,社会主义集体经济应运而生,而它是以公有制为基础的。农村集体经济组织依法获得了土地的所有权, “通常采用三级所有的模式,并将队当作基础”[3]54。集体经济组织拥有了集体土地的所有权之后,便会对其进行统一经营, “在确保人民公社集体经济不断壮大与拥有绝对优势的前提下,人民公社社员允许经营一定规模的自留地”,然而不准土地入市流转。
党的十一届三中全会后我国成功地进入了经济体制改革阶段。为顺应时代发展需要,我国开始大力推行农村家庭联产承包责任制。自此之后,农村土地便“两权”分离了,即所有权掌握在集体手中,而使用权则掌握在农户手中,后者允许在法律规定的情形下入市流转。该点在1982年修订的《宪法》中被专门提及。为了搞活农村经济,引导农村土地经营权有序流转,有必要将宪法的原则规定具体化为普通法律的具体规定,从而增强其操作性。《农村土地承包法》专门强调,通过家庭承包这一方式所取得和拥有的那一类土地,其本身的承包经营权允许经由包括转包、出租以及互换在内的各种方式参与流转,但要做到依法行事[2]。自此之后,我国通过法律的形式对农村土地承包经营权如何参与流转的问题进行具体规定。
“由实践可知,无论是土地流转,还是适度规模经营,均是我国农业向着现代化方向不断迈进的必由之路”[4],基于从实践中获得的认识,以推进农村土地流转为目的、以“三权分置”为核心的土地产权制度改革工作正处于有条不紊的推进之中。2014年年底,中共中央办公厅联合相关部委印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,专门提到要坚持走农村土地归集体所有的道路,有序落实“三权分置”的制度,借此为我国农村土地经营权的正常流转提供有力支持[4]。2016年年底,中共中央办公厅联合相关部委共同颁布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,专门提到要顺应民意,把土地承包经营权一分为二,即承包权与经营权,采用多权分置并行的模式[5]。多权分置并行的实施,意味着农村土地流转制度得到了进一步完善。
可见,根据我国法律和政策的规定,农村土地流转归根到底是农村土地权利的流转。然而,并非全部土地权利均允许参与流转,所有权便是禁止参与流转的,允许流转的权利在宪法上称为土地使用权,在普通法律和政策中称为土地经营权。可以归纳出下述结论:所谓农村土地流转,即依法取得土地承包权的农户,可在保留该项权利的同时,按照相关法律的规定,对土地经营权进行转让。
恩格斯曾言:“无论何事的发生,均有其一定的自觉意图及其预期目的的。”[6]农村土地流转作为我国农村社会改革的重要举措和农村法律发展的重要动力,不是政治家们毫无根据的奇思妙想,也不是思想家们毫无逻辑的主观臆断,而是根植于解决“三农”问题的现实基础和提供价值合理性的法理依据。分析农村土地流转的法理依据,有利于准确理解和把握农村土地流转的合理性、正当性。
“对于农民而言,地权是该群体的最为基本的一项权利”[7],将土地权利赋予农民是推动农村土地流转核心价值所在。土地是农民赖以生存的“资料”,是一切生产的基础所在[8]。在计划经济阶段,因为农村土地制度的僵化、农业生产力水平落后,农民土地权益难以得到实现,农民生活状况不尽如人意。联产承包责任制的成型和付诸实践,使得广大农民拥有了土地使用权,同时受到法律的有力保护。“土地两权分设,所有权由集体拥有,而承包经营权则被赋予农户,这在很大程度上激发了广大农民的劳动热情,促进了生产力的提升”[5],然而同城市地区相比,农民收入的增速相对偏缓。现阶段,之所以要推进和保障农村土地经营权的正常流转,是为了向广大农民群众的土地权益提供有力保护,改善他们的生活状态。
美国法学界知名学者波纳斯指出:“当市场交易成本处于高位水平时,将会对交易产生抑制,所以,应将权利赋予那些最需要和最重视它的人。”[9]产权的激励作用在于通过对经济收益的分配实现对权利主体经营成果的激励。根据市场经济规律,合理划分农村土地产权,得到土地所有权、土地承包权以及土地经营权,并对上述产权所涉及的保护问题予以明确, “对于农村土地,在坚持集体所有权的同时,保护农户承包权,并对经营权做适当的放活处理”[4],通过上述途径搞活农地资源市场,并确保相关交易的顺利实施。土地流转在市场机制的作用下形成稳固的、合理的价格,而价格机制促使农户将土地资源交给能更合理、更有效地使用土地的社会主体。这样能够对土地资源予以进一步的优化配置,使土地能够创造出更大的经济效益;有利于更好地实现农民就业创业,实现农业剩余劳动力的非农转移,增加农民收入、改善生活,缩小城乡之间的经济差距,加速城乡一体化进程,最终实现共同富裕的宏伟目标。
《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出:在农村土地流转的实施中, “严格贯彻依法、自愿以及有偿的原则,政府应紧紧围绕农民这一主体,提供政策扶持和必要引导,对土地资源进行科学合理的优化配置,在推动土地经营权流转的过程中,不允许以牺牲农民的合法权益为代价”[4]这一规定表明,为了实现农民土地权利这一根本价值,在农村土地流转中必须坚持以下四项原则。一是合法原则。《宪法》第5条给出了下述规定, “所有的国家机关及其掌控下的武装力量、所有政党、所有的社会团体,均要严格遵守我国宪法与法律的相关规定”[10]。二是自愿原则。在推动农村土地流转的过程中,应将主体地位赋予给农民,将选择权真正地交到农民的手上;无论是组织,还是个人,均禁止通过违法违规的手段和途径来干预该项工作。三是平等原则。在土地流转过程中,由当事双方结合当地的实际情况,通过平等协商的方式来确定将要采用的流转方式及其价格;对通过合法的流转合同所获得的各项土地权利一视同仁,予以平等对待和保护。四是有偿原则。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》专门强调:“作为承包农户,可通过包括转让、互换以及出租在内的多种合法方式对个人承包的土地进行流转,并依法享有该过程所取得的收益。”[5]在农村土地流转过程中,无论是个人还是组织,均禁止以无偿的方式占有、使用农村集体土地以及农户依法获得承包权的那一类土地[4]。
随着农村土地制度变革的不断深入,使得农村土地流转法律制度得以确立,并处于不断完善之中,尤其是农村土地制度的确立和出台,为农村土地得以正常流转奠定了坚实基础。另外,以《土地管理法》为代表的一系列相关法律法规的正式出台,为农村土地流转活动的正常进行提供了政策层面的引导,同时也提供了法律层面的规范。但是,配套法律制度体系的健全并非朝夕可成的,换而言之,在推动农村土地流转落实的过程中必然会遇到一个又一个问题。现如今,农村土地制度仍旧有待补充与优化,相关法律风险不容掉以轻心。
(一)农村土地产权的制度供给尚嫌不足
农村土地是一种极为重要的财产,建立农村土地产权制度体系是事关宏旨的,既是明确农村土地所有制关系的基础,也是顺利进行农村土地流转的前提。目前的“三权分置”制度的应用尽管“能够对土地产权关系加以明确,在有效维护各关联主体的权益上发挥着至关重要的作用”[5],然而和农村土地流转的现实需求依然有着不小的差距。
一方面,农村土地“三权”被赋予了高低不等的法律地位,在所有权方面,可在《宪法》等法律的相关条文中找到相关规定,然而另外两种权利仅仅是通过相关的行政法规进行阐述和规定。除此之外,土地承包权与土地经营权“被划分为两种相对独立的物权,无论是在权能上,还是在性质上,均存在一定差异,在之前的法律制度中难以找到适用条款加以相应调整”[11]。
另一方面,为该项活动顺利进行提供支持的法律体系有待进一步完善。分析农村土地发展权不难发现,其涉及面较广,以两点为主,一个是非农转用的决定权,另一个是巨额增值收益所属性质及其分配,但是“在现行法律体系中无法找到‘土地发展权’的有关规定,更未就其具体归属问题予以规定”[12];在农村土地的流转中,无论是在承包方面,还是在经营方面,均涉及继承这一问题,该问题的重要性不言而喻,在很大程度上决定了土地承包人及其经营者所能收获的最终利益。在实践中,和上述土地权继承有关的案件经常见诸报端,然而, “在通过何种方法和方式解决承包经营权的这一问题上,不管是在实践层面,还是在法理层面,时至今日依旧属于有待解决的问题”[13],配套法律制度尚没有健全, “在《农村土地承包法》中,尽管针对土地承包经营权继承所涉及的问题进行了说明,然而存在明显的含糊保守问题”[14]。
(二)农村土地的“三权分置”尚待清晰
在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中,针对土地所涉及的“三权”问题予以了清晰界定:“对于农村土地而言,所有权是承包权的一个基本前提,农户依法取得的承包经营权可被看作是集体所有的一种实现形式,通过土地流转活动,在承包经营权的基础上分化出了所谓的土地经营权。”[5]然而,作出这一界定的法律文件是中共中央办公厅和国务院办公厅印发,法律地位不高,而且这一界定较为原则抽象,在实施中存在着“走形”的风险。
分析土地承包权可知,既有法律给出的规定是,农户是该项权利的权利主体, “不管是个人,还是组织,均禁止取代农民家庭所依法享有的土地承包地位”[5]。然而,在现实中的“确权不确地”现象造成土地承包权蕴含着主体虚化这种严重的法律风险。在“确权不确地”的情形下,农户尽管能够取得土地承包权,然而他们无法自行决定其用途,自然也无法决定其收益来源,无法自由流转个人名下的承包地,只能捆绑在集体土地的流转事宜中,收益同样是由集体土地流转所能取得的收益所决定的,使得农户尽管拥有土地承包权,然而其主体地位却被严重虚化,个人意愿得不到倾诉和支持,埋下了利益容易受侵害的风险。与此同时, “行政权高于土地承包权之类的情形屡见报端,这提示农户土地承包权仍需法律的进一步保障”[15]。
关于土地经营权主体问题,既有法律明确指出“对于经营主体,应赋予他们更具保障性的土地经营权,这是进一步健全农村基本经营制度的一个关键”[5]。然而关于经营权的界定却较为模糊, “经营权来自何处?通过何种规则与途径才能真正取得?借助什么样的方法与途径来有效保护土地经营者所拥有的合法权益免受侵害?”[15]上述问题尽管十分重要,然而都很难从现行法律条文中查找到清晰且具体的答案。在土地经营权上,法律未能对其进行清晰界定,这在一定程度上妨碍了土地的规范化流转,与此同时,还导致土地经营权的法律失位,进而使得土地经营者不得不面对一定的市场风险,直接束缚了土地规模化经营的进程,最终造成借助农村土地产权制度改革“为加速农业现代化进程、提高农民收入水平、构建小康农村奠定坚实基础”[5]的目标落空。
(三)农村土地流转的利益保障机制存在局限
人不可脱离社会而存在,即具有一定的社会性, “就人的本质来看,其并非单个人所固有的,基于人的现实性层面看,可将之归纳为所有社会关系的总和”[16];趋利性是人之本性之一, “天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”。“三权分置”是一项重大的农村土地制度改革,涉及到政府、农村集体经济组织、承包农户、经营主体以及中介组织等社会主体之间利益关系的调整,因而这项改革既可以为推进农村土地流转创造条件,也必然带来利益矛盾和纠纷。但是,在农村土地流转活动中,尚未建立起完善的配套保障机制,使得该项活动存在诸多法律风险。
首先,我国和土地管理、承包以及流转等领域有关的法律和政策文件中,就可能出现的各种利益纠纷进行了相关规定,如《土地承包法》第51条明确提到了,要针对农村土地流转纠纷构建起配套的解决机制,不仅要引入当事人协商机制,引入仲裁机构裁决机制,还要引入法院诉讼机制等等,从而使得该类问题得到妥善解决。[2]由于农地纠纷具有封闭性,且诉讼成本较高,因而大多不愿意采取诉讼的形式;而大多数农村并未建立农村土地仲裁机构也使得“仲裁机构裁决”的规定在一些情况下成为一纸空文。
其次,农村土地的规模经营需要一定的人力、物力和财力的支持,因而经营者有着融资的需求。尽管国家十分关注农村土地经营权抵押贷款,并为之提供了相当有力的政策支持,然而政策毕竟是政策,和法律有所不同,政策本身所具有的原则性、抽象性以及不稳定性,在处理此类问题时遇到了诸多障碍。对此,有学者写道:“土地承包经营权抵押禁止制度的确立和实施,在一定程度上削弱了农地所具有的融资功能通常何种途径和方式来有效应对农业融资难题,构建起配套的农业金融体防范体系,已然成为当务之急”[17]。
再次,农业种植的收获与投入有关,但也与天时、市场等因素有关。自然灾害导致农产品减产甚至绝收,农产品市场过剩导致价格下降,这些都会给农村土地经营者造成巨大损失。此外,农民本身的局限性,维权能力不高,失去了土地后的生存问题等,也是农民利益得不到保障的法律风险。
农村土地流转的法律风险影响和制约农村土地流转在全国范围内健康而有序地进行,因而必须防范法律风险的发生。这是一项涉及面较广的系统性工程,在实施过程中应“全面分析和风险有关联的一系列因素,科学协调和把握各相关方之间的关系,优化调整我国社会的力量体系并真正地明确其权利和责任”[18]。现阶段,我国已经成功地迈入了中国特色社会主义新时代, “对于中国特色社会主义建设而言,坚持走依法治国的道路不仅是其本质要求,与此同时,还是其有力保障”[1]。若想保障农村土地流转可持续地发展下去,则要不断健全配套的法律制度,从法律层面提供相应的保障。
(一)厘清农村土地产权权能构成
产权明晰的关键性是不言而喻的,这已经成为广大学者的共识,也在大量实践中得到了验证:“必须建立一个产权制完善的社会,如果失去产权,那么这个社会便无法实现对资源的优化配置,生产效率也便无从谈起了”[19];“在土地资源配置活动中,若想让市场发挥出根本性的功能,那么产权明晰便成了头等大事”[20]。所谓明晰产权指的是,以产权为对象,对其内部构成进行清晰、具体的界定。产权权能界定的模糊或者遗漏,会抑制产权功能的发挥,降低产权的社会效用。若想确保农村土地流转正常实施,那么以农村土地为对象,对其产权和各项权能构成予以厘清便显得尤为必要和重要了。
“三权分置”制度的出台,使得土地经营者得以出现,造成土地所有权、用益权以及担保权各自对应的主体得以分离开来。但是,对于农村土地而言,其集体所有制并没有由于“三权分置”而发生变化,具体而言,土地所有权依然牢牢掌握在农村集体的手中,可“对承包地行使包括发包、调整以及收回在内的一系列权能”[21]。这样,如何界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容就成为“三权分置”后明晰农村土地产权权能构成的核心问题。
以土地为对象,对其承包权、经营权的各自权能予以科学界定时,需要重点关注二者的功能,并以此为着手点。农村土地承包权的功能主要有为农民带来土地收益、满足农民基本生活资料需要、抵御社会风险等,由此可知,农村土地承包权的权利束涵盖多项内容,主要包括占有权、收益权以及继承权等等。作为承包农户,其依法拥有包括承包地位维持、承包地流转到期收回以及有偿退出在内的一系列权能。农村土地经营权的功能主要有实现经营者收益、促进承包农户增收、推动农业现代化发展等,由此可知,土地经营权的权利束涵盖占有权、使用权以及收益权等多项权利。
(二)完善农村土地流转法律制度
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门强调,法律是国之重器,只有依法治国,才能将社会治理工作真正地落到实处。农村土地流转必然伴随着各种法律风险,所以,基于农村土地流转实际,为其构建起完善的法制体系已然成为当务之急。立足于我国农村实际,坚持合宪性原则和合法性原则,以保障农民权利为根本目的,以搞活农村经济、维护农村稳定、实现农业现代化为出发点,可考虑从以下三个方面入手。
首先,在宪法之中对“三权分置”进行具体规定,赋予“三权分置”制度以不容置疑的法律地位。考虑到“三农”本身所具有的特殊性及其关键性,将来在对宪法进行调整时,可考虑在其中对“三权分置”制度进行明确规定,将《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的有关规定上升为宪法规定,就“三权”关系作出明确界定。
其次,发展至适宜阶段,可立足于实际制定和出台《农村土地流转法》。该法的出台有利于以法律的方式明确农村土地流转方式、费用以及农村土地使用性质,从而更加有效地引导农村土地流转行为、防范农民合法权益受到侵害、保障农业朝着适度规模化的方向不断前进。当下,越来越多的全国人大代表注意到了土地流转问题,并提出了包括“加快制定土地流转法”[22]在内的相关建议,而且制定该法的条件也日渐成熟:从实践看,全国各地的农村土地流转逐步展开,土地流转规模逐渐扩大,截至2017年10月, “农村已有超过三分之一的承包农户参与到了承包地流转活动中,流转面积已经达到了惊人的4.79亿亩”[23],此类实践为构建和完善《农村土地流转法》提供了必要的现实基础;从立法层面看, 2016年中共中央办公厅等部门联合下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,为我国《农村土地流转法》的正式确立提供了必要且重要的立法经验。
再次,在农村土地流转中,用法律规定的形式,对其承包权以及经营权各自对应的权能构成予以明确规定。在制定《农村土地流转法》等法律时,将《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提到的土地承包权人所拥有的权能进行相应的拓展,即在“占有、使用以及收益”的基础上,增加“发展与继承”等内容,同时对土地经营权人所拥有的权能进行相应的拓展,即在“在占有、耕作以及收益”的基础上,增加“发展与继承”等内容,另外,还应构建起与之相契合的制度。除此之外, “现行《公司法》尚存在诸多不足,无法为农村土地流转提供足够支持,所以,应从立法层面对各类农业公司加以相应的规定”[24]。
(三)健全农村土地流转利益保障机制
“在农地‘三权分置’的特殊条件下,政府在对农地制度进行设计时,应积极考虑粮食安全问题,并将之列为核心目标,有效满足各相关主体的合法利益诉求。”[25]因此,消除农村土地流转利益保障机制存在的局限,健全农村土地流转利益保障机制,使农村土地流转各参与方的利益得到协调与平衡,是应对农村土地流转法律风险的必然之举。
首先,农村土地流转合同管理机制。合同有其不可替代的作用,是“平等主体之间秉持协商一致的原则,对彼此之间所拥有民事权利以及所要承担的义务加以确定、改变或者终止的一种受法律保护的协议”。在土地流转活动中,土地流转合同是不可或缺的,明确了当事人双方各自的权责,是具有法律效力的重要凭证。运用合同对农村土地流转进行管理,可以有效降低风险。各地可从本地农村实际情况出发制定流转合同示范文本,明确各参与方权利义务和违约责任等,作为地方司法所有义务为土地流转合同的各项相关事宜提供法律指导,对流转合同进行备案、审查、监督,确保合同的签订和履行遵循依法办事基本原则;不仅如此,还要确保合同上的各项规定得以真正履行。
其次,农村土地流转纠纷的多元解决机制。农委、农机局、林业局、司法所、土地管理所、基层组织等共同谋划、多方发力,确保土地流转项目的科学性,增强土地流转项目的可行性。对农业项目做严格考察,通过招标方式确定最优项目,并将性价比不高的项目有效排除掉,基于本地具体情况确定出最为契合的项目,从根源上有效防范矛盾的出现, “对业已冒出矛盾迹象的,应积极运用提前介入的这种方式,防止矛盾激化”[26];在既有的纠纷解决机制的基础上,要进一步发掘和利用仲裁机构所具有的裁决作用, “在农村土地承包经营活动中,应高度关注和有效落实好对纠纷调解仲裁体系的构建及其完善工作,及时且有效地解决此类纠纷,避免其严重化,最终为各方主体的合法权益提供有力保障”[5]。
再次,农村土地流转的社会保障机制。其包括两方面内容:一方面,构建起农民社会保障机制,并予以不断完善。立足实际构建起由政府、农村集体、承包主体以及经营主体多方主体共同参与和支持的保险出资机制,政府、集体经济组织和农民个人从把农村土地流转中获得的收入拿出一部分比例划入到社会保障基金中,农民个人缴费部分还可以从劳动收入中出资;经营主体为土地流转实施之后“农民转变为‘工人’”[27]的那一类劳动者提供购买法定的“五险一金”的福利;在投保农民遭遇相关损失时,以保险公司为代表的各类保险机构应根据合同约定积极履行自身的赔偿责任。另一方面,建立健全农业保险体系,并针对其特点和需要,构建起配套的损失评估机制, “在推动农业保险活动中,应以当事人为对象,为其合法权益提供有力保护,从而使其拥有更强的抵御农业经营风险的能力”,可尝试“由政府出面组织设立具有非营利性特点的政策性农业保险机构,以统一的方式来实施农业保险的相关工作,主要包括产品设计、管理以及经营,构建起由政府主导的、遵循市场化规律运作的、多方参与的农保运作模式”[28]。
第四,农村土地流转监管机制。由于不受制约的权力和权利都可能被滥用,因而有必要建立和完善农村土地流转监管机制,既防止政府滥用权力对土地流转进行不必要的干预,又防止各参与方滥用权利而损害其他参与方的利益。可尝试组建第三方监管机构,并为之安排适宜的工作人员, “在以政府专业人员为主体的同时,还应适当吸纳其他相关成员(如农民) ”[29],监管的内容包括土地流转是否依法进行、是否严格签订并认真履行流转合同、参与流转的商业企业是否具备资格、流转土地的估价是否合理、政府有关部门在交易过程中是否存在产生越位和错位现象等。
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