作者/华中科技大学法学院 李唐 卫星
摘要：在抗击突如其来的新冠肺炎疫情保卫战中，广大医务人员为他人的生命健康义无反顾地奋战在抗疫的最前线，赢得了全社会的尊敬和爱戴。有少数医务人员在抗疫期间感染新冠或因长时间得不到休息导致身体受到严重影响甚至不幸殉职。疫情防控期间医务人员的“48小时”工伤认定标准不仅事关工伤（亡）医务人员家属的切身利益，而且成为社会关注的焦点问题。本文以湖北省MC市程医生在疫情防控期间殉职的工伤认定行政案件为例，梳理新冠肺炎疫情期间的有关工伤认定的法律依据，探讨新冠肺炎疫情期间对医务人员工伤认定实践方面出现的一些问题，提出了疫情期间做好医务人员的工伤认定工作建议。
关键词：新型冠状病毒肺炎疫情；医务人员；行政案件；工伤救济权
一、案情简介
程某某是湖北省MC市下属某乡镇卫生院一名医生，新型冠状病毒肺炎疫情暴发后，根据上级和单位工作安排，自2020年1月23日起持续疲劳工作，于2020年3月23日在工作期间晕倒，即送该市人民医院重症监护室救治，诊断为脑干大面积出血。入院时医院即告知家人程某某已经脑死亡，无生还可能。基于人道主义考虑，该市人民医院安排呼吸机呼吸至2020年4月8日，拔管后随即宣告心肺死亡。
2020年4月14日，程某某工作的乡镇卫生院向该市人力资源和社会保障局申请认定工伤（亡）。2020年5月18日，该市人力资源和社会保障局认为抢救时间超过48小时，作出不予认定工伤（亡）的行政决定。2020年6月2日，程医生家属就该行政决定向该市人民政府申请复议，该市政府于2020年7月29日作出维持该行政决定的行政复议决定。
程医生家属随即向MC市人民法院就该市人社局和市政府做出的不予认定工伤的行政行为提起行政诉讼，该市人民法院在程医生家属多方介入和再三请求下于2020年8月16日立案审理。原被告双方就程医生工伤认定程序是否合法、其突发疾病是否属于抢险救灾中疲劳工作引起、突发疾病死亡时间是否超过48小时等事项形成争议焦点。截至目前止，该市人民法院尚未对该案作出判决。
二、医务人员工伤救济权利保护的现行法律依据
医务人员和其他劳动者一样，依法享有包括生命权、身心健康权、工伤救济权、劳动休息权、人格尊严和名誉权、个人发展权等在内的基本权利。其中，医务人员的工伤救济权，是指医务人员在医疗执业过程中，依《劳动法》和《职业病防治法》等应享有因工伤获得补偿的权利。医务人员作为一种特殊的社会群体，我国近些年来不断加大对医务人员的保护，对包括医务人员工伤救济权在内的上述权利都有了较为明确的规定，基本上形成了一套对医务人员全方位的保护的法律机制。除了《劳动法》、《劳动合同法》等专门的劳动保护法律外，我国在《民法典》中也专门规定了保护医疗机构及其医务人员的合法权益和侵害医务人员合法权益的追责机制，在《执业医师法》第二十一条中详细列举了医务人员的各项权利，在《职业病防治法》中明确了医务人员享有的职业卫生保护权利，在《基本医疗卫生与健康促进法》中要求全社会应当形成关心、尊重医疗卫生人员的氛围。
对于因履行抗疫工作而感染疫情疾病的医务人员，其工伤救济的及时实现亦体现了特殊时期对医务人员合法权益的全力保护。高效地工伤认定、全面的医疗扶助和合理便捷的认定申请均需在法律的支持下成为实现医务人员工伤救济权利的有效途径。《传染病防治法》规定，对因参与传染病防治工作致病、致残、死亡的人员，按照有关规定给予补助、抚恤。《工伤保险条例》中涉及到工伤认定的主要条款是第十四条和第十五条。第十四条主要规定在工作时间和工作场所因工作原因而受到伤害的基本原则，即三工原则。第十五条中规定职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的。
新冠肺炎疫情发生后，中央和各级地方党政机关出台了不少涉及工伤认定的政策性文件，例如中央专门出台了《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》，其中第二条明确了做好工伤认定和待遇保障工作，提到各地要做好医务人员的工伤认定，要求各地要做好因履行工作职责感染新冠肺炎医务人员的工伤认定，开辟绿色通道保障医务人员，该规定第六条明确要求各地要确保医生轮换休到位。
由上述规定可以看出，疫情期间，在处理医务人员的工伤认定实现工伤救济权利的过程中既要遵循传统上的三工原则的法律规定，同时也要准确把握法律规则背后的法律原则和中央最新政策精神，针对参加一线抗疫医务人员等特殊群体进行体现法律原则的利益权衡。
三、本案中程医生工伤救济权问题的具体分析
从湖北MC市程医生的工伤认定案可以看出，一些地方出现医务人员工伤认定困难、医务人员工伤救济权难以得到有效保障的现象。程某某是湖北省MC市一个下属乡镇卫生院住院部主任，长期坚守在抗战一线，疫情期间24小时守护医院，随时待命，连续工作超过60天。2020年3月23日程医生突发脑干大出血，经抢救无效于2020年4月8日宣布临床死亡。程医生近亲属和生前工作单位都认为程医生系疫情期间过度工作导致突发疾病去世，应当认定工伤（亡）。但MC市人力资源和社会保障局和市人民政府均以程医生在抢救超过48小时后去世不予认定工伤（亡）。MC市人民法院在立案阶段给程医生亲属设置多重障碍，以各种理由搪塞先是不愿立案，立案开庭后又迟迟不作出判决，不仅给程医生家属造成二次伤害，也引起了专家学者和社会各界的广泛质疑。反映出新型冠状病毒肺炎疫情期间部分地区医务人员的工伤救济权缺乏有效保护，规范一线抗疫医务人员的法律和政策并没有得到全面贯彻落实。
本案的核心争议焦点为程医生的死亡时间是否严格按照字面上的“48小时”理解。从MC市人社局和MC市政府给出的理由来看，其忽视了程医生疫情期间过度劳累缺乏休息的客观事实，对于“48小时条款”也仅仅浮于字面来理解，其作出的行政行为并不符合我国立法者关于工伤认定的立法精神和中央在疫情期间的特殊政策。我们认为，在工伤认定中，自由裁量权合理限度的确定，应始终围绕着立法原则和立法精神来展开。我国工伤保险法律制度首先是为了保护劳动者在受到与工作有关的伤害时能够获得救济，具有保护劳动者权益的功能和分散用人单位风险的功能。“48小时条款”这种法律标准的刚性表述可以排除法律推理中的主观因素，在一定程度上防止行政机关的权力滥用和任意裁量行为。但《工伤保险条例》第十五条之所以有48小时视同工伤之外的“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”条款规定，其出发点不仅仅是规定与工作相关性的要素，更重要的是从人性和公平的角度考虑到有些劳动者经抢救无效超过48小时死亡，从本质上与48小时内死亡是没有什么区别的。有时只是因为采取了某种特殊的治疗措施，使得劳动者超过48小时死亡。这种情形下被认定为工伤，并不能加重用人单位和社保机构的不合理负担，从公平和人性的角度讲，这样的超过48小时死亡是应当与48小时内死亡应该享有同等的工伤待遇。
具体看本案审理的实际情况，MC市人社局和市政府相关执法人员忽视了新型冠状病毒肺炎疫情特殊背景下医务人员的高强度工作这一与工作相关的重要因素，同时也忽视了采取医疗技术手段使程医生生体机能维持超过48小时死亡的特殊情形。如果MC市这些执法人员能准确理解立法的初心和原理，则此时可以灵活采用死亡标准，如脑死亡时间，则可以将死亡时间算在48小时内。虽然目前我国医学界在工伤死亡证明书上采纳的是心肺死亡标准，如果从公平的角度出发，认识到采取技术手段维持生命超过48小时死亡与48小时死亡的两种情形并无本质上的区别从而认定工伤的话，可以实现工伤保险制度从程序正义走向实质正义的重要目标。或者考虑程医生连续60天战斗在新型冠状病毒肺炎疫情第一线突然倒下的实际情况，引用《工伤保险条例》第十五条第二款体现具体“48小时条款”规则背后的法律原则条款“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”来裁判该案。本案由于MC市人社局和市政府工作人员在理解专业的法律术语、法律概念上有一定的偏差，不能对认定工伤的立法初衷和条文演变、工伤保险制度的功能和目的以及疫情防控特殊背景下医务人员的工伤保障权，仅仅机械式的对条文进行字面理解，因而很难做出具有公信力的工伤（亡）认定结论。
四、医务人员工伤救济权特别保护的完善建议
程医生工伤认定一案至今仍然未能得到湖北省MC市人社局和MC市政府做出认定工伤的决定，MC市法院在审限内也没能做出判决，让医务人员在内的大量人民群众觉得遗憾。我们认为，如果那些为了工作而受伤或者猝死的医务人员，得不到工伤认定，这不仅违背了工伤保险制度的初心和本意，也会影响一些单位和职工参与工伤保险的积极性。如果那些为了响应新冠抗疫号召冲在抗疫一线而受伤或者猝死的医务人员，得不到工伤认定，会让死去的英雄受屈，让英雄家人寒心。所以，各地人力资源社会保障部门和各级政府认定工伤时不能只盯着“48小时工伤”等条款，作出简单粗暴的不予认定结论。作为认定部门，既要掌握法律规则的具体规定和法律规则背后体现法律精神的法律原则，也要根据新冠特殊形势和制度初心灵活认定工作时间、岗位、场所等，作出全面准确的认定。
让人欣慰的是，和程医生出现类似情形的枝江董天医生、仙桃刘文雄医生和黄陂江群恩医生的工伤（亡）认定尽管也出现过波折，但最终都分别得到了湖北省枝江市政府、湖北省仙桃市政府和武汉市黄陂区政府的工伤认定，使得这三位医务人员的工伤救济权最终得以保障，也赢得了社会广泛赞誉。司法适用讲究“同案同判”。程医生这一案件应到引起我们的重视。由于新冠抗疫医务工作者的特殊性质和程医生在医院连续工作60天倒下的事实，我们可以将程医生48小时后死亡与48小时内死亡同等对待，我们可以不拘泥于《工伤保险条例》“48小时条款”的具体规定，立足于《工伤保险条例》关于工伤认定的基本精神，充分认识到新型冠状病毒肺炎疫情防控时期医务人员是付出较多的特殊群体理应当得到特殊照顾的大背景，考虑像程医生这样一直奋战在疫情防控一线，因过度疲劳导致突发疾病猝死的医务人员的实际情况，或许我们就该得出不一样的认定结论。如果MC市人社局和政府能够综合考虑相关因素，灵活适用工伤规定，将程医生死亡认定为工伤（亡），能够给包括程医生在内的广大医务工作者积极抗疫提供保障，这无疑对弘扬医务工作者无私奉献的精神，最终有利于疫情防控的全面胜利产生积极影响。
本案中的涉及到的“48小时条款”争议事实上也是在司法实践中争议较多的内容。“48小时条款”是我国本土实践结果，国际劳工组织和境外国家和地区的相关法规和文件中并未出现相关规定。我们可以借鉴域外的部分着眼于更能在实质上保护包括医务人员在内的劳动者的立法来完善我国立法，例如日本的“大起因+小遂行”模式，即通过考察劳动者死亡前是否处于长时间工作高强度或者高压之中，并量化具体标准，并在实践中不断修改完善48小时工伤认定标准方案的分析，不做一刀切，使立法更加人性化且具有可行性。另外，在执法司法认定死亡的时候，也要充分考虑抢救的效果，结合医院的病程记录综合考虑，将疫情期间医务人员因过度劳累“经抢救无效死亡”这种即便经过48小时但无法实质性改变死亡结果的情形认定为工伤。
法律是刚性的，《工伤保险条例》中的相关规定是司法的统一尺度，在实践中应当严格把握。但执法和司法是柔性和有温度的，考虑到个案的特殊性，把握好法律规则与法律原则的关系，兼顾人情和法理，适时适地的对符合条件的医务人员认定为工伤很有必要。这不仅是对生命极大的尊重，也能促进社会和谐稳定。因此，疫情期间充分保障医务人员的工伤救济权利也需要赋予人社局等行政机关和司法机关一定的自由裁量权，同时不断提高执法人员的执法水平，使得工作人员在处理医务人员的工伤认定时候可以根据个案的实际情形，充分发挥主观能动性，在立法精神和法律基本原则的基础上进行综合判断，这样情形下做出的工伤认定才符合社会大众的期待。
五、结语
在疫情防控期间，医务人员身处最前线，其工伤救济权的全面落实尤为重要。一方面应当优化法律法规内容，对“48小时”等争议条款不断优化，提高条款的可操作性，为医务人员的合法权益提供立法保障；另一方面，在执法和司法层面，提高相关工作人员的法律素养，充分发挥主观能动性，结合个案对现有条款的局限性进行必要的补充和救济。通过这些来建立以维护医务人员生命和身心健康，真正做到从身心维护到劳动保障、从休息权到工伤救济权的落实，从行政职责的明确到福利待遇的监管，以减轻医务人员疫情防控期间的负担和焦虑，在特殊时期繁重工作的同时感受到白衣天使职业的存在感和幸福感。
（李唐，华中科技大学法学院教授；卫星，华中科技大学法学院博士研究生）
