责任政府与政治文明

何士青，徐进

[摘　要]责任政府是对公民承担明确责任、切实履行其职能的,高效、廉洁、诚信的政府,与政治文明存在着密切联系,它是民主政治发展的基本诉求,是权力制约的必然产物,是法治的题中应有之义。要推进社会主义政治文明,必须建设责任政府。

[关键词]政府;责任政府;政治文明

一、责任政府之界定

责任政府是一个横跨政治学、法学、行政学、管理学等学科的综合性概念。西方学者认为,责任政府通常用来指一种政府体制,在这种政府体制里,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败、表明其大政方针不能令人满意时,他们必须辞职。我国学者主张,责任政府是对某一权力主体承担明确责任的政府,它“意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳;公民的权利与义务受政府切实的保障;政府的渎职、失职与违法行为必须承当法律责任;受政府及其官员公务行为损害的公民,有权提出诉讼并获得赔偿”。[1]这些见解说明,责任政府具有丰富的内涵。从民主政治的角度进行考察,责任政府在广义上是指政府对公民依法提出的各种合理要求,都有责任去满足或作出回应;在狭义上是指政府对法律规定的职能负有执行的责任,如果违反,则承担相应的法律责任。总之,责任政府是对公民负责任的政府,它不是一个孤立的概念,与政府责任、政府职能等因素密切相关。

1.责任政府是对公民承担明确责任的政府在现代法治国家,虽然政府是行政权的行使主体,但人民是行政权的所有者,政府只是接受人民的委托行使国家行政权,因而必须对公民承担责任。政府对公民承担的责任即为政府责任,具体是指政府及其官员因其享有和行使国家行政权而相应承当的遵守宪法原则、维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任,可以分为积极责任和消极责任。积极责任实际上是一种角色义务。政府掌握着国家行政权,在国家和社会生活中扮演重要角色,在国家权力体系和国家机构组织体系中具有重要地位,因而承担与其角色相应的义务,政府在职权范围内对权力授予者或社会承担的相应的责任。消极责任是因没有履行角色义务而应当承当的不利后果或强制性义务,主要有三种:一是政治责任,承担责任的方式有被质询、被调查、遭弹劾、被罢免、辞职、政府解散等;二是道德责任,政府成员如果违背了职业道德,虽然不受法律追究,但会受到社会舆论和自我良心的谴责;三是法律责任,这是政府机关及其成员在行使行政权、执行公务的活动中违反法律规定而应承担的责任,分为两个方面,即:对违法主体的惩戒性责任和对行政违法所造成的后果予以弥补和恢复的补救性责任。

2.责任政府是切实履行其职能的政府责任政府与政府职能密切联系,只有切实履行其职能的政府才是责任政府。政府是国家机关组织的重要组成部分,因此必然而且必须具有一定的职能。政府职能是国家职能的具体化,是政府的基本任务和行为方向,其内容必然随着历史条件的变化而变化,其重心在不同时期有所不同。建立责任政府首先必须明确政府在某个时期的基本任务,确立政府的工作重心,根据社会经济的发展变化而适时转化政府职能。过去,曾有人提出“大政府”模式和“小政府”模式的主张,前者将政府看作是万能的,权力高度集中,对社会一切事务进行管理,其结果是政府管了不该管的事,而该管的事却没有管好;后者实行“无为而治”,提倡少干预或不干预社会事务,其结果是政府功能弱化。对于责任政府来说,它必须了解自己当前的职能并切实加以履行,明确在一定时期、一定条件下政府应该管什么,不应该管什么,应该弱化那些“不该管、管不好、管不了”的职能,强化那些“应该管、管得好、管得了”的职能。

3.责任政府是高效、廉洁、诚信的政府高效是现代政府追求的价值之一,也是衡量责任政府的重要标准。责任政府在履行其职能、对社会实行组织、管理和干预的过程中,能够以尽可能低的成本取得最大的收益,在最短的时间里解决问题,取得最大的效益;能够从保护公民权利出发对公民的各项请求及时作出反应,对各种行政事务及时通过执法作出反应。当然,高效以合法为前提,责任政府及其人员必须按照法定程序和时效履行其职能,正确行使自由裁量权,及时决策。高效也与精简密切相联,如果机构臃肿、人浮于事、政出多门,既浪费行政经费,又影响问题的及时解决。廉洁是责任政府的突出特征,“如果政府官员为政不廉,政府中以权谋私的腐败现象泛滥,实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利,将个人利益置于公共利益之上,这样的政府显然是不负责任的政府。”[2]一个对公民负责任的政府,其成员必定清正廉明。只有廉洁政府,才能承担对人民的责任。

责任政府是诚信政府。政府诚信要求政府有法必依,对人民有诺必践,实行政务公开,接受人民的监督,切实承担起对人民的责任。责任政府具有诚信之特征,因为:(1)政府及其成员不仅依法作出职务行为,而且采取有效措施使职务行为的内容得以实现;(2)政府在没有法定职责的情况下,一旦作出某种承诺,就履行其诺言,不出尔反尔;(3)政府实行政务公开,接受监督。今天,诚信成为为政之要,成为影响政府形象的重要因素,成为衡量责任政府的重要指标。

二、责任政府之政治文明表征

责任政府是一种与国家的政治构架和法律运作紧密相关的制度设计,与政治文明关系密切,既是政治文明的产物,又是政治文明的重要标志和重要保障,它透射出政治文明的光芒,从多方面表现政治文明。

1.责任政府是民主政治发展的基本诉求从世界民主政治的发展历程来看,责任政府能否建立,取决于公民的政治力量,在公民政治力量孱弱的情况下,不可能使政府对公民负责,也不可能建立责任政府。责任政府的产生、发展、完善的历程是民主政治与专制政治、集权政治的斗争历程,民主政治越发展,公民政治力量越强大,责任政府就越完善。从制度层面来考察,责任政府离不开选举制度、代议制度、权力制约、法律制度等民主制度:选举制度使高素质人员进入政府,既使廉洁政府成为可能,又使政府权力掌握在人民手中;代议制度是由公民选举产生的代表(议会)组成的权力机关对政府进行日常性监督,敦促其履行职责;权力制约制度、法律制度保障政府权力合法行使,保证政府对人民负责。

2.责任政府是权力制约的必然产物自亚里士多德以来,权力制约思想就是众多西方政治法律思想家所倡导的防止掌权者恶性膨胀和权力专横的有效手段,近代以来,权力制约理论为各国宪法所确认,并构成了宪政制度的核心和基础,成为近、现代建立责任政府的重要手段。权力制约制度的运行,必然产生责任政府。根据近现代分权理论和宪政设计,政府与行政权联系在一起。行政权是政府执行国家意志、管理公共事务的权力,具有执行性、管理性、公共性、主动性、强制性等特征。这些特征使行政权既具有积极的正面的“善性”,即促进社会进步与发展、保障与增进人权实现的特性,也具有消极的落后的“恶性”,即阻碍社会进步、妨碍甚至否定人权的特性。近现代权力制约制度的设计正是为了解决“民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的———也就是说,既能积极促进社会福利,与此同时又不能陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”[3]的问题,这一制度在政治生活中的运行,能发挥行政权的积极的、正面的“善性”,抑制行政权的消极的、落后的“恶性”,责任政府由此产生。

3.责任政府是法治的题中应有之义早期的法治理论虽然没有明确将法治与责任政府联系起来,但是内涵着法治防止权力用于谋求私利的目的。亚里士多德早就提出:“为政最重要的一个规律是:一切政体都应订立法制并安排它的经济体系,使执政和属官不能假借公职,营求私利。”[4]他的“法治应当优于一人之治”的思想被近现代法律思想家继承和发扬,他们赋予法治以责任政府的意蕴。1959年在印度召开的国际法学家会议上通过的《德里宣言》概括了三条法治原则,其中的第二条就是:法治不仅要为制止行政权的滥用提供法律保障,而且要使政府能有效地维护法治经纬法律秩序,借以保证人民具有充分的社会和经济生活条件。近现代法治理论和法治实践表明,责任政府是法治的题中应有之义。

法治还是责任政府的根本保障。美国新宪政论者索乌坦指出:“对于政府力量的行使,宪政赋予了在道德上和制度上两方面的权力。它使有限政府的优点发挥最大的效用。但是日常经验表明,这个任务极为困难,也极容易走向它的反面。道德的理想和信念被歪曲了,并以这种被歪曲的形式作为权力的简单工具来操纵人们的思想,使不合理的制度合法化,甚至更坏。”[5]可见,单纯依靠道德力量不足以防止政府人员滥用权力,不足以营造责任政府。只有法治才能有效遏制权力滥用。

三、建设责任政府,推进社会主义政治文明

党的十六大已将“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”确立为“全面建设小康社会的重要目标”,这个目标为我国责任政府建设提出了要求、指明了方向。然而,责任政府建设不是一蹴而就的,而是一项复杂的系统工程,需要做好多方面工作。当前,建设责任政府,推进社会主义政治文明,尤其要注意以下方面:

1.加快转变政府职能

当前,我国社会主义市场经济体制已初步建立,正在向完善的社会主义市场经济体制迈进;加入WTO意味着我国已经融入经济全球化的进程中,不仅要建设国内市场,还要开拓国外市场。这些都是新的历史跨越、新的伟大实践,它们“固然是对企业、产业的约束和挑战,但首先却是对政府职能、政府管理和行为方式的约束和挑战”,[6]如果我国政府不能对此作出正确有力的回应,那么将在国际政治、经济舞台上处于被动局面。要从容应对挑战,政府就必须进一步改善宏观调控,加快转变其职能,要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。[7]由于市场经济是以市场对资源配置起基础性作用的经济,它排除政府对经济的计划包办;由于市场的本质是追求利益、利润,难以解决诸如社会公正、社会保障、环境保护等问题,难以保证经济社会的可持续发展,难以保证人的全面发展。因此,发展经济,市场是必需的,但仅靠市场是不够的,政府必须承担起责任。面对国内市场和国际市场,政府必须主动采取积极、有效的措施从整体上调控经济发展,克服市场所产生的不良影响,解决运行中存在的自身所难以解决的问题,坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。政府必须作到:(1)进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系;(2)切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,促进国民经济和社会全面发展,实现经济增长与人口资源环境相协调;(3)加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系;(4)深化科技教育文化卫生体制改革,尤其要强化政府公共卫生管理职能,建立与社会主义市场经济体制向适应的卫生医疗体系。2.完善行政法治、

行政法治是指制定得良好的法律尤其是行政法在政府的行政行为中得到普遍服从,它包括三个方面的内容:(1)良法尤其是良好的行政法是前提; (2)依法行政是关键; (3)行政责任是保障。行政法治对于责任政府的建立有着十分重要的意义。行政机关是否依法设立、行政权是否依法行使等,直接关系到社会秩序能否保持稳定,直接关系到公民权利能否得到保障。为了防止政府滥用其权力,为了保证政府发挥其功能,世界上大多数国家确立了行政法治的原则。我国实施依法治国方略,行政法治是依法治国的核心和关键,要建设责任政府,就要实行行政法治,做到从严治政。我国当前的行政法治状况基本上是好的,宪法、立法法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等为行政权规范行使、为政府承担责任提供了依据;政府依法行政水平有了明显提高,行政权力基本上沿着法律轨道运行。但是,我国的行政法治状况并非尽善尽美,行政法规、行政规章之间存在着相互矛盾的现象,行政法的某些规定不够合理,只重视设定公民、法人和其他组织的义务,不重视设定政府责任,在行政执法中要求公民履行义务多、保护公民权利少,行使行政权力多、承担行政责任少,甚至存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。

建设责任政府,必须健全和完善行政法治。第一,健全和完善行政法制体系,加强行政法的立、改、废,实现行政法制的统一,使政府行为都有法可依;提高行政立法的品位,使行政立法置于保护公民权利的基础之上,赋予行政法公平、正义等价值。第二,切实推行依法行政,使政府人员在行使权力时坚持法律至上、程序正当、责权统一等原则;引导政府工作人员在执法中正确处理公民与政府之间的关系,实现从强化公民义务和政府权力向强化公民权利和政府责任的转变,政府行为应当体现对上级机关负责和对人民负责的一致性;对于违法行政行为,严格依照法律规定予以制裁。第三,加强对政府工作人员的教育,提高其思想素质、法律素质、业务素质,引导他们树立行政为公、行政为民的思想,自觉地按照法律的规定管理国家公共事务,自觉地依法行政。3.加强对政府权力的监督制约建立责任政府必须坚强对政府权力的监督制约是一条共同的规律。目前,我国已经建立的政府权力监督机制,包括执政党的监督、民主党派的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、公民和社会舆论的监·65·国家行政学院学报　2004.2法治经纬督等,这些监督形式在社会主义建设中发挥了重要作用。但是,这些机制的制约作用并没有完全发挥到位,正如一些学者所指出的:“监督制度虚置,行政责任不落实。内部监督,由于部门利益,往往出现`相互礼让';外部监督,尽管主体众多,但难以统一协调,形成合力;专门监督,虽制度不少,但实施起来,步履艰难。如审计监督阻力很大,监察监督难以独当重任,舆论监督缺乏保障,权力机关的监督往往由于责任缺乏,监督不到位,出现走过场式的`软监督'。”[8]监督制度不落实,监督制度的制约作用得不到发挥,导致我国政府工作中的“官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。[9]加强对政府权力的制约,落实政府权力监督制度,需要作出以下努力:

加强公民(权利)对政府(权力)的制约。这种制约是通过宪法和法律赋予人民广泛的政治权利尤其是参政权来对政府决策与行政行为的过程进行控制,对于政府人员,“凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受法律、纪律处分”。[10]从理论上讲,这是一种根本性的制约方式。

加强人民代表大会(立法权)和人民法院(司法权)对政府(行政权)的制约。人民代表大会既要加强对具体行政行为的监督,对违宪失职、有违民意、实质腐败、缺乏为官之德才的政府官员坚决予以罢免,又要加强对抽象行政行为的监督,对于国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令,对于省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等,坚决予以撤消。人民法院对行政行为进行司法审查的范围应该扩大,由只能涉及公民人身权、财产权的行政行为扩大到能审查涉及公民政治权利、文化权利的行政行为,由只能审查具体行政行为扩大到既能审查具体行政行为又能审查抽象行政行为。

加强政府内部的制约,增强纪检、审计、监察等专职监督机构的权威性和独立性,“要切实加强行政系统内部的层级监督,强化上级政府对下级政府、政府所属部门的监督,及时发现和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。各级监察审计等部门要切实履行自己职责,格尽职守,敢于碰硬”。[11]

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[11]杨解军.行政法[M].北京:方正出版社, 2002.437.责任编辑　焦　利