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摘 要

关 键 词

引 言

一、人民为本:中国人权法治建设的核心价值观

二、人民为本法律价值观的现实启示

(一)以人为本:转型法理学的价值导向

(二)权力制约:转型法理学的中心任务

三、人民为本法律观的实践方式

参考文献

摘 要：

“人民为本”是以董必武为代表的中国先进代表对人权发展道路进行探索的立足点与落脚点。董必武法律思想对法理学的启示体现为以人为本的价值导向、权力制约的治理之道和民主参与的发展方向;其思想的现实运用主要体现为在法的创制上要适应社会转型、在法的实施上化解社会矛盾、创新社会管理和法治建设的民生本位。

关键词：

董必武;人民为本;人权;法律思想;

引 言：

二十世纪以降, 中国社会经历了三次法律革命, 分别是1911年辛亥革命所衍伸的从封建专制主义法律秩序向近代民主主义法律秩序的历史转变, 1949年人民大革命的胜利所衍伸的从半封建半殖民地法律秩序向新民主主义及社会主义法律秩序的变迁, 以及1978年改革开放所衍伸的从传统的计划经济体制下的人治型法律秩序向现代市场经济体制下的法理型法律秩序的历史性变革与转型。[1]美国当代著名法学家伯尔曼在论述法律与革命的关系时曾指出, 西方历史过程中经历的六次重大革命, 在社会转变的前后关系中都产生了一种新的或大大修改了的法律制度, 实际上, 新法律最终体现革命目标的程度标志着革命的成功程度, 也标志着该次革命所取代或根本改变的旧法的失败——它们不能及时地回应社会中正在发生的变化。[2] (p18-20) 同样, 中国百年来的三次法律革命, 清晰地展示了中国民主、人权、法治现代化进程的历史脉络, 其中的一个重要历史见证者和直接参与者便是董必武。董必武早年留学日本、研习法律, 回国后开办律师事务所从事法律职业, 投身革命后主持立法司法工作, 建国后曾任中央政法委员会主任、最高人民法院院长等职, 他既是第一次法律革命的参与者、第二次法律革命的领导者, 又为第三次法律革命提供了重要的思想基础。纵观历史, 可以发现, 贯穿其始终的核心价值理念就是人民为本的法律观, 即“任何时候, 人民的主体地位得不到尊重, 人权得不到保障, 人民的权益得不到维护, 法治建设就将受到严重影响和破坏, 甚至停滞、倒退。”[3] (p42)

值此董必武同志诞辰125周年之际, 重新梳理和阐发董必武人民为本的法律思想, 对于正本清源、创新和发展民主、人权与法治理论、回应和解决现实社会难题, 无疑具有重大的指导意义。

一、人民为本:中国人权法治建设的核心价值观

董必武法律思想的科学性与合理性得到了中国三次法律革命的证明, 其根本出发点和落脚点可以归纳为“人民为本”, 即“我们的法律集中地反映人民的意志, 是完全符合于人民的利益并服务于人民的利益的, 国家的利益和人民的利益完全一致。”[4] (p222) 这个论断首先说明了社会主义法律的本质问题。董必武亲历了在政治上压迫人民、在经济上剥削人民的封建法制, 也认识到国民党法律的局限性, 从而提出新中国的法律是人民意志的体现。在社会主义国家里, 人民真正成为国家的主人, 统治阶级的意志与人民的意志融为一体。社会主义法治确认了人民的主体地位, 规定法律的根本目的在于服务于人民的利益。

亚里士多德最先揭示了法治之精义。“法治应包括两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[5] (p199) 申言之, 良法之治与法律至上被奉为法治的基本要求, 前者强调所制定的法律本身具有正当性, 后者强调法律在现实实施过程的有效性。对董必武“人民为本”的法律思想的解读, 可参照法的创制和法的实施这两个角度来展开。

在法的创制方面, “人民为本”思想体现在法律的形式正当和内容正当两个层面。所谓法律的形式正当性, 是指法律规范本身具有正当性, 能够为人民所知晓、理解和遵守, 即富勒所说的“法律的内在道德”。“一套使人类行为服从于规则之治的系统所必需的首要素质是显而易见的:必须有规则存在。”[6] (p55) 在废除国民党六法全书后, 董必武认识到新中国的立法工作落后于客观需要, 提出“今后如果要依法办事, 就必须着重搞立法工作”, [4] (p166) 这一论断最终归结为“有法可依”。此外, 董必武还在不同的场合提出法律必须清晰明确、不能朝令夕改, 官员和党员必须率先守法等内容。例如, 在《论新民主主义政权问题》中, 董必武指出:“选举法一定要简单明了, 使人民易懂易行。假如选举办法, 我们的老百姓还不懂得, 那就不能够通用。”[7] (p220) 在《关于党在政治法律方面的思想工作》中, 董必武批评了立法权限的混乱、各地对于同一性质的事件所规定内容的不一致、部分公布的法律修改极端频繁等问题。[4] (p202) 法律的内容正当性, 在人民为本的法律观下, 体现为法律的内容应当以保障人民的权利为中心而展开, 良法在本质上是人权的保障法。在抗日战争的后期, 中国共产党领导下的根据地政权制定、颁布中国第一批人权保障的专门法规, 主要有《山东省人权保障条例》 (1940年) 、《晋冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》 (1941年) 、《陕甘宁边区保障人权财权条例》 (1942年) 、《晋西北保障人权条例》 (1942年) 等。董必武对这些条例极其重视, 1945年出席联合国成立大会期间, 在华侨举办的演讲大会上作了《中国共产党的基本政策》的讲话, 介绍了中国共产党在解放区的民主建设, 指出解放区的人民享有集会、结社、出版、信仰等自由, 不受任意逮捕, 以合法程序进行审判, 选举权与被选举权, 以及私有财产权等具体权利。[7](p110-111)

在法的实施方面, “人民为本”思想最终通过“有法必依”得以落实, 即“凡属已有明文规定的, 必须确切地执行, 按照规定办事;尤其是一切司法机关, 更应该严格地遵守, 不许有任何违反。”[4] (p352) 董必武充分地认识到解放以前劳动人民对法律的不信任乃至仇视, 中国并无西方式的守法传统, 因此, 他强调中国共产党在开展政治法律工作时要注重培养人民群众的守法思想;而教育人民守法, 首先要求国家机关工作人员遵从法律, 依法办事。此外, 董必武还要求司法工作坚持“人民为本”:“人民司法基本观点之一是群众观点, 与群众联系, 为人民服务, 保障社会秩序, 维护人民的正当权益。”[4] (p45)

二、人民为本法律价值观的现实启示

转型是当下中国的最大特点之一, 体现为在经济上从计划经济体制过渡到市场经济体制, 在政治上从人治国家过渡到法治国家。在此一背景下, 中国特色之法学理论必须积极回应社会转型所呈现的独特性, 进行理论创新, 这种法学理论可以称之为“转型法理学”。由宏观的历史发展脉络观之, 当前的社会转型是自清末变法以来社会变革中的一环, 而且是最为彻底与重要的时期。因此, 转型法理学的开拓并非另起炉灶, 而是在总结、整合、发展已有成果科学内涵的基础上, 赋予其时代意义, 进而实现中国法学理论的传承与创新。董必武人民为本法律思想对转型法理学的现实启示在于下述方面:

(一) 以人为本:转型法理学的价值导向。

新中国的建立使中国人民真正成为国家的主人, 这为人权的普遍享有提供了坚实的基础。董必武指出:“任何不重视人民民主权利、违犯人民民主制度的现象都是不能容许的。”[8] (p368) 在根据地时期到建国初期, 中国的人权建设塑造了一个良好的开端。但是, 由于对马克思主义人权论述的误解, 自上世纪50年代后期开始, 无论是学术话语还是政治实践, 都将人权作为资产阶级的口号而加以摒弃;直至90年代初期, 特别是国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书之后, 人权话语才重新获得应有的重视。从法理学的视角观之, “拨乱反正”就是一场让保护人民权利这一价值回归其在社会主义法律体系中的核心地位的法学革命。

转型法理学在价值领域面临的突出问题是价值冲突。社会转型造成人们在生产方式、生活方式、心理结构、价值观念等各方面发生全面而深刻的变化。涉及具体社会关系时, 法律的价值在主体之间、价值种类之间难免产生冲突。例如, 在维护社会秩序稳定工作中秩序与公平之间可能会发生冲突, 如果以秩序价值为根本追求, 则势必会损伤社会公平。在实践中出现的非理性维权以及公权力的无奈, 既助长了一些民众“不闹不解决”的心理预期, 又会诱发新一轮的群体性上访或对抗性维权等不稳定因素。在城市房屋拆迁工作中公平与效率的冲突在所难免, 政府着力于项目建设的高效率, 而如果不能理清效率与公平地分配利益之间的关系、对高效率背后潜藏的社会风险认识不清或认识不足, 势必引发一系列社会矛盾与社会问题。因此, 转型法理学必须将人民的权利保护作为法律的终极价值, 以此来协调与整合其他法律价值。这是因为作为基本人权的生存权和发展权是达成共识的基础, 这两项母体性的权利既体现公民个人的基本利益, 又是国家存在的合法性基础。

(二) 权力制约:转型法理学的中心任务。

人民权利的实现离不开对公共权力的制约。权力制约是宪法的基本原则之一。如果将人权实现作为法治的目标的话, 权力制约就是实现该目标的手段。转型社会面临着对各种资源和利益进行重新配置, 其配置方式除了市场这只看不见的手之外, 最重要的途径是公共权力的运作, 能否对此进行有效的控制决定着社会转型的成败。权力控制的主要内容包括权力法定、权力分化、权力有序和权力约束四个方面。[9] (p22-26) 中国特色社会主义法律体系的形成为权力的合法化、分散化和程序化提供制度依据, 因此, 转型法理学的中心任务之一在于对权力的制约。

董必武指出:“政府要倾听群众的呼声, 采纳群众的意见, 了解群众的生活, 保护群众的利益, 但这还不够, 还要使群众敢于批评政府, 敢于监督政府, 一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。”[4] (p3) 公民与政府之间的主人与公仆关系在法律上表现为以权利制约权力。传统的法理学主张在公法语境下的公民政治权利是一种消极权利, 只要求政府 (义务人) 不干预 (不作为) 而自行行使和享受的权利。转型法理学应当确立一种新型的权利观, 对消极不干预和积极促成两个方面进行整合, 开拓政治权利与公民权利研究的新思维。处于社会转型期的国家既要避免对公民权利造成侵害, 又要为其设定制约权力的机制, 建立使公民举报、检举和控告的权利得以有效实现的制度保障体系。此外, 立法、行政和司法等传统的权力样式为学术界普遍关注, 但对执政权力的研究并不充分, 这既无益于执政党的自身建设, (1) 也难以对中国宪政和法治的发展提供理论指引。执政党的权力问题是社会主义国家特有的法学命题, 由此, 理顺党的领导、人民民主和依法治国三者的关系是转型法理学的历史使命, 也是中国法理学对人类法治文明的独特贡献。

三、人民为本法律观的实践方式

董必武的法律思想对第三次法律革命影响甚大, 十一届三中全会以后确立的法治方略大多可以在董必武的文章和讲话中找到渊源。邓小平在1978年中共中央工作会议提出的“有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究”的十六字方针衍生自董必武在中共八大的发言中提出的“有法可依”、“有法必依”的依法办事原则。邓小平强调的搞活经济和打击犯罪“两手抓”又与董必武所强调的“在社会主义经济建设时期, 重视经济建设工作是完全正确的, 但是, 没有政治法律工作的加强和发展, 就不能保障我们的经济建设, 保障国家的社会主义工业化”[4] (p236) 这一观点相契合。董必武的法律思想在中国特色社会主义法律实践中依然具有强大的生命力, 具体表现在如下方面:

首先, 以社会主体平等发展权利为重心来完善法律体系。中国特色社会主义法律体系的形成使我国在经济、政治、文化、社会等各方面基本实现了“有法可依”。法律体系的形成在指引人们行为、强制保障实施、惩罚违法犯罪等方面能够发挥应有的规范作用。美国法理学家拉兹指出:“每一个法律制度必然有规范的作用, 也总会有社会的作用。把规范的作用归于法是根据法的规范性;把社会作用归于法是根据法所具有的或预期的社会效果。”[10] (p85) 法律的社会作用是转型期立法工作必须思考的问题。当前中国正处在社会转型的关键时期, 各种需要法律调整的社会关系尚未理顺:经济社会结构转型导致人际、区际、国际等诸多层面存在不协调的因素;城市化和工业化进程产生了诸如征地拆迁、城管执法、劳资纠纷、环境破坏等社会问题;政府推动型的现代化法治模式又容易滋生权力腐败。社会转型打破了原有的利益分配格局, 不同主体在不同领域的利益诉求日益复杂。通过立法的方式来“定纷止争”需要一个基础性的标准, “就是一切以广大人民的利益为标准, 也就是一切以广大人民的利益为最高的利益。”[4] (p33)

在立法的内容上, 社会法应成为转型期立法工作的重点。计划经济体制下的社会架构体现为“国家——单位——个人”的线形模式, 在职能分配上“重国家, 轻社会”。国家对社会资源进行统一调配, 并通过企事业单位具体落实, 形成单位成员高度依附于单位并进而依附于国家政权、寄生于中央集权的单位制度,[11](p109)公法借以迅速发展并获得有效运用。1993年“市场经济入宪”, 2001年中国正式加入世界贸易组织, 以此为契机, 私法获得长足进步, 合同法统一, 物权法和侵权责任法相继出台, 市场经济体制下的社会架构演变为“国家——社会——个人”的三角形模式, 在职能分配上“国家的归国家, 社会的归社会”。公民个人渐渐从全方位的单位制度中游离出来, 处于一个国家和单位都不承担责任的真空地带。以经济、社会和文化权利为载体的民生问题日益凸显, 社会法因其独特的功能而成为转型期立法的重点。社会法立法的内容相当广泛, 大致包括减少贫困人口、保护弱势群体、发展医疗卫生、解决基本住房、实现教育权利、构建社会保障等等。但究其核心, 应当以全体公民平等的社会发展权利为立法宗旨。

在立法的程序上, 转型期的立法在依据《立法法》的前提下, 尤其要加强基层调研和民意基础这一环节。董必武强调, 政法工作“切忌由少数人坐在屋里想, 闭门造车;即令造出来, 也必然脱离群众, 脱离实际”。[4] (p425) 下基层走访调研在革命时期发挥过重要作用, 《湖南农民运动考察报告》、《寻乌调查》等文献都是基于长期实地调研而形成的。这种工作方式有必要复兴和创新。在地方性法规和地方政府规章的制定过程中, 草案的起草者必须下基础进行实地调研, 收集相关资料, 听取群众意见, 发现问题焦点, 从而保证法律的规范作用与社会作用相统一。

其次, 以民主参与的多元化路径来构建人民为本的实践网络系统。随着国民经济的持续发展, 人们在物质生活需求基本满足的基础上, 政治参与和社会管理的诉求开始增加。为此, 应当致力于“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理, 培养公民意识, 履行公民义务, 实现自我管理、自我服务、自我发展。”[12]依法民主管理社会事务, 实现政府纵向管理与公民横向自治的有效衔接和良性互动, 这是民主形式的现实创新。

民主参与主要通过四种形式展开: (1) 选举民主。选举民主的重要性不言而喻, 一直是中国政治民主最主要的形式。董必武十分重视人民代表大会的职能, 人民通过选举的形式产生代表来管理国家事务和他们自己的事务, 从而真实地享受民主自由的实质。仅从基层农村看, 全国村民自治下的选举实践, 为转型法理学的实证研究提供大量丰富的素材, 选举民主的研究方向有必要从以《选举法》为核心的文本研究转向以田野调查为核心的法社会学研究。 (2) 协商民主。自20世纪80年代兴起以来, 该学说一直致力于建构一种作为政治决策过程的民主, 抗战时期根据地政权组成的“三三制”原则就是中国共产党最早的协商民主实现方式。随着社会转型的深入, 不同主体在利益上的分化将继续形成不同的群体和阶层, 公共决策的合法性在于以公民广泛而平等参与为基础的对话和协商。协商民主有利于扩大公民参与、听取不同意见、保护弱势群体、达成理性共识, 是基层法治实践的创新点, 亟需对其制度化和规范化。 (3) 自治民主。民族区域自治制度和特别行政区制度是我国宪法所特有的制度, 对维护民族团结与和平解决地区历史问题发挥积极作用。此外, 村民自治和居民自治能够培养公民的社会责任感, 提高参政热情。 (4) 谈判民主。“当代政府公共治理与行政法出现了一种新的公私合作的动向, 非政府主体也可参与公务, 甚至可以承包某些特定公务, 政府与非政府主体讨价还价, 达成某种行政合同, 实现政府利益与非政府主体利益的协调一致。”[13]在政府采购、公共事业定价等涉及经济利益分配的法律关系中, 主体间需要通过谈判的方式达成一致意见。总之, “选举民主是关键, 协商民主是纽带, 自治民主是基础, 谈判民主是补充, 相互配合, 相辅相成, 共同奏出社会主义民主实现形式的乐章。”[14]

最后, 用以人为本的核心理念来创新社会管理、化解社会矛盾与实现司法正义。为了适应社会转型的新形势, 社会管理必须有所创新。在管理理念上, “要树立以人为本、服务为先的理念”,[15]将以人为本具体化为尊重人格、实现人权和体恤人情。无论社会管理的创新之路走多远, 最终都应当归依于尊重人的价值、保障人的权利。在管理主体上, 要把传统的政府一元化管理转变为政府主导下的人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位协同的多元化管理。社会管理创新在中国法律体系中并不乏法律依据。现行《宪法》在总纲中规定, 人民依照法律规定、通过各种途径和形式管理社会事务, 这是多主体共同参与社会管理的最高层级的法律表达。在管理方法上, 要将传统的命令——服从方法, 与建议——采纳方法和领导——监督方法相结合。命令——服从的方法体现的是管理者与被管理者之间单向度权力与义务的关系, 即政府及对口管理部门行使法定权力, 强制要求相对人为或不为特定行为。这种方法具有直接、强制和高效的特点, 但容易对被管理人造成侵害, 在采用时必须严格按照法律规定。建议——采纳的方法在立法上无强制性规定, 管理者出于对被管理者或第三人乃至社会公共利益的考量, 作出建议性指导, 被管理者可以根据自身需要和能力采纳或不采纳该建议。这种方法具有灵活、任意和简便的特点, 既能够发挥管理者在发布公共信息、提供公共服务上的枢纽作用, 也能够充分调动公众的积极性和能动性, 是公众参与社会管理的重要层面。除了命令的服从者、建议的采纳者外, 被管理人还兼具监督者的身份, 对管理者的不作为、乱作为和慢作为进行监督。各级纪检委、监察局和纠风办可以通过热线电话、短信平台和网络留言等方式建立社会管理的监督体系。

转型时期的社会矛盾除极少数犯罪行为外, 在性质上基本属于人民内部矛盾, 因此, 化解社会矛盾也应当坚持人民为本的思想, 在具体工作中必须抓基层、重调解。劳资关系、征地拆迁、环境污染、食品安全、医疗事故等社会矛盾频发的领域, 从法院的级别管辖角度看, 不少都属于基层法院的受案范围。因此, 把工作重点放在基层, 依法调整涉及每个公民切身利益的社会关系, 妥善处理关切到每个公民生存发展的民生问题, 是化解乃至避免社会矛盾的关键。化解社会矛盾还要重视调解的作用:在调解的方式上, 将社会调解、行政调解、司法调解与由各级党委政法委员会牵头的综合调解相结合, 构建大调解的非诉讼纠纷解决机制;在调解的主体上, 将律师、医生、建筑师、会计师、税务师、不动产鉴定师、大学教授等专业人员调动起来, 充分利用现有的社会资源来组织调解;在调解的范围上, 将涉及私权利的各个领域都引入调解制度, 随着公民素质和调解水准的提高, 涉及政府社会管理的行政活动也可以引入调解制度。

在实现司法正义方面, 以人为本的理念要求司法活动最终获得法律效果与社会效果的统一。前者要求司法在形式上严格依现行程序法展开的同时, 法官在司法实践中应遵循逻辑发展的路线, 历史发展的路线, 社区习惯的路线与正义、道德和社会风气的路线来履行职权。[16] (p16) 通过这样的过程, 司法运作自身所产生的效果与司法裁判对社会现实所产生的效果将获得统一, 这个统一点就是以彰显人民权利来实现社会正义。在董必武看来, “人民司法是巩固人民民主专政的一种武器”, 其重要性不言而喻;因此, “人民司法工作者必须站稳人民立场, 全心全意地运用人民司法这个武器;尽可能采取最便利于人民的方法解决人民要求我们解决的问题。”[4] (p154) 这个要求对转型时期的司法工作依然具有重要的指导意义。

参考文献：

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[16][美]卡多佐.司法过程的性质[M].苏力.译.北京:商务印书馆, 2000.

注释：

1在基层某些领域,权力已经异化为维护私利的冠冕和颐指气使的权杖。例如, 2009年6月群众反映河南郑州市经济适用房用地被开发商用来建别墅,记者前往采访时,郑州市规划局副局长逯军反问记者:“你是准备替党说话,还是准备替老百姓说话?”参见杨健:“替谁说话”与“为谁执政”。人民日报, 2009-06-19:5。