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摘要
关键词
一、农民发展权的基本属性
1.从权利的运行看, 农民发展权是农民参与、促进和享受发展的统一；
2.从权利的主体看, 农民发展权是农民集体人权和农民个体人权的集合
3.从权利的性质看, 农民发展权是一种综合性、衡平性、动态性的社会连带权
4.从权利的界域看, 农民发展权是国内人权和国际人权的结合
二、中国农民发展权面临的挑战
1.农民的经济发展权
2.农民的政治发展权
3.农民的社会发展权
4.农民的文化发展权
三、农民发展权的法律价值取向
1.主体的发展自由
2.公平的社会发展
3.多元的利益和谐
四、农民发展权的法律保障
1.法律规范的重构
2.主体利益的优化
3.维权组织的构建
参考文献＆注释
摘要：
中国农民问题的本质在于农民的平等发展权能否得到实现, 使农民获得参与发展、促进发展和享受发展的均等机会。农民发展权要求进行社会利益的优化配置与制度重构, 以自由、公平与和谐的法理念来创构农民法律新秩序。
关键词：农民;发展权;人权;
基金：全国百篇优秀博士学位作者专项资金资助项目《发展权与中国发展法治化研究》。项目编号:200304;
当代中国语境下法治的一个根本使命就是“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。[1]发展是人类社会最重要的目标之一, 也是贯穿人类史的永恒主题。“发展权”的概念从20世纪70年代被作为一项新型人权提出来之后, 经历着从国际法到国内法、从目标人权到实有人权的转化。在13亿中国人口中, 农民占了9亿, 也就是说中国社会的平等发展权建立在农民的平等发展权基础之上。农民问题的症结并不仅仅在于农村或农业发展问题, 也不能泛泛而论农民的权利问题, 而应当上升到发展权这一基本人权的高度来认识。但是, 时至今日, 按照解释学的观点, “农民发展权”依然几乎是一种作为语言的权利, 而非作为思想的和作为制度的权利。 (1) 至少在当代中国的话语体系中, 农民发展权并不是一个确定的、规范的法律范畴, 更不具有法律上的强制效力。因此, 充分认识农民的平等发展权对于中国发展的关键意义, 从法哲学的深度解剖农民发展权的本质特征与法律保障路径, 对于实现国家人权行动计划(2) 、推进中国社会和谐发展, 具有重大的理论和现实价值。
一、农民发展权的基本属性
研究农民发展权, 首先便要廓清农民发展权的本质属性所在。所谓农民发展权, 是指农民阶级中的每一个个体和农民集体拥有的公平参与、促进经济、社会、文化和政治发展过程并公平分享发展成果的基本人权。其核心是农民的平等发展权, 包括机会、规则与结果意义上的公平发展的权利。其基本属性可从以下层面加以分解:
1.从权利的运行看, 农民发展权是农民参与、促进和享受发展的统一。
农民发展权的核心在于赋予农民平等的发展机会。机会均等是发展权的第一要义。而从法理学上讲, “资格”是人权的基本要素。尽管人的身份与生存条件具有与生俱来的非选择性, 但“身份”与“条件”并不完全等同于“资格”, 恰恰相反, 它们有时会成为资格的桎梏, 而所谓先天的“资格”实际上是不存在的。所以, 在现代法治社会, 必须通过法律的方式, 赋予或者还原主体的权利资格, 保障农民能够获得参与社会发展的平等机会。对农民平等参与资格的保障, 是农民发展权的前提性因素和本原性内容。为此, 要求解决农民的“主体化、知识化、组织化” (3) 。否则, 如果缺失平等的参与机会, 矮化、弱化甚至虚化农民主体资格, 使“农民长期处于低偿或无偿的奉献和牺牲之中, 这既缺乏效率基础, 也不符合社会公平正义, 而且十分危险。”[2]参与发展蕴含着农民获得了其他人享有的机会而且这一机会是同等的, 这意味着在权利王国中给予了农民以“准入权”, 但是, 仅此是远远不够的。事实上, 一旦进入权利的世界, 还应当拥有积极作为与消极不作为的权利, 以抵御外来的侵权, 并且尤为重要的是以自身之行为来促进自身与社会的发展。在时间维度上, 实现农民自身的可持续发展;在空间维度上, 确保农民与其他主体之间优化资源配置、开展公平竞争、谋求全面自由发展。农民不应该成为社会发展的旁观者, 使发展成果成为农民生活中只可凭票入场旁观的奢侈品;农民也不应该成为打入另册的运动员, 难以平等地取得参加经济社会政治文化发展的参赛资格;农民也不应当是无能为力的竞争者, 而应成为市场与社会的积极而活跃的力量, 因为能力贫困是最大的贫困。联合国《发展权利宣言》第一条指出:“发展权利是一项不可剥夺的人权, 由于这种权利, 每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展”。可见, 农民发展权不仅呼唤农民参与和促进发展进程的自由, 而且追求农民公平分享正当的发展利益。在人权诸要素中, 除了“资格”与“自由”外, 还包括“利益”、“正当”与“主张”或“追索”。[3] (p149) 只有可以主张与追求的正当发展利益, 才是农民发展权的最终归宿。一切发展机会、发展进程与发展手段, 必须服从于发展利益这一实质价值。总之, 获得发展的平等机会是农民发展权的基础, 发展程序与过程的公平是其必然要求, 而人类发展利益的公平共享则是其最终归宿。
2.从权利的主体看, 农民发展权是农民集体人权和农民个体人权的集合。
探讨农民发展权的主体, 首先应该清楚“农民”的切实含义。在发达国家, “农民” (farmer) 就是以农为生的种田人, 是与工人、商人等并列的职业概念, 这些职业者在法律上都是公民, 都拥有同样的公民权利。但是“农民” (peasant) 目前在我国仍然主要是一个身份概念而不是一个职业概念, 它与特定的生存状态、组织方式乃至心理结构紧密相连。新版《不列颠百科全书》在农民 (peasantry) 定义中指出, “诸如自给自足或小规模生产等特征”都未必成立, 关键在于传统农民“要受外部权势的支配”, “在农民社会, 生产品及劳务不是由生产者直接交换, 而是被提供给一些中心来重新分配。剩余的东西要转移到统治者和其他非农业者手里。这种分配权力往往集中于一个城市中心, 尽管并非永远如此。”
从中国的现状来看, 由于农民本身具有的身份性、地域性、政治性以及分散性导致的脆弱性, 使其作为“一类”人具有很强的同质性。这些天然或人为因素导致的特性, 使农民直接承受自然条件和社会条件双重制约, 成为易受社会歧视和利益损害者。发展着的人总是存在于特定的社会群体之中, 一旦抛开具体环境、民族、文化方面的特征, 在精神上脱离了自身的历史以及传统的依赖物, 也就失去了最主要的特性, 所以, 对农民权利进行保护不能肢解农民这一整体, 必须将农民作为发展权的集合主体来看待, 对农民这一“类”人的整体性权利进行保护。
正如《发展权利宣言》第2条所指出的, “人是发展的主体, 因此, 人应成为发展权利的积极参与者和受益者”, 尽管发展权具有集体性, 但任何集体人权的实现始终必须落实到集合体中的每一个个体, 以个人人权的实现为最终的归宿, 所以“发展权既是个人人权, 也是集体人权, 其个体主体和集体主体既相对独立又相互沟通。”[4] (p41) 农民发展权的主体同样也整合了农民个人权利和农民集体权利这两个层面的内涵。农民个人作为发展的积极参与者和最终受益者, 理所当然地应该成为农民发展的主体, 农民发展权从终极的意义上讲是一项个人人权。从渊源上看, 农民发展权是农民个人人权与农民集体人权相结合的产物, 作为农民集体的发展权和作为农民个人的发展权同时并存、相对独立而又相互作用。农民这一群体的集体人权是所有农民生存与发展的最基本条件, 充分实现每个农民的人权需要全面地发展集体的人权。另一方面, 正是每个农民个人发展权的实现, 才使农民集体发展权存在的现实意义得以彰显。
特别值得注意的是, 在主体的双重性上, 农民具有与其他主体不同的特征, 即在个体与集体权利之间, 还存在一个十分明显的中间地带, 而这一领域又分化为若干利益群体, 主要包括三个层次:传统意义上的农民即务农者、进城务工的农民即农民工、农民工子女 (又分为与农民工一起进城的农民工子女和留守儿童) 。这些不同的主体由于生存的地域与空间不同, 在现有的多元利益分化法律构架下, 正在发生剧烈的利益分化, 在农民这一总的主体下逐渐演变为令人瞩目的子主体。这三者既相互统一又相互区别, 具有不尽一致甚至完全不同的发展路径与现实境遇, 在权利的“物态” (物质利益取向) 与“生态” (生存空间) 与“心态” (主体体认) 三方面均存在差异。如农村留守儿童 (4) 的发展问题就不同于农民工本身的发展权利。因此, 其法律保障与救济方式便各具个性, 不可简单等量齐观。而是应当分门别类地开发出具有适应性的法律保障制度与机制。
3.从权利的性质看, 农民发展权是一种综合性、衡平性、动态性的社会连带权。
农民发展权是一项囊括“发展”诸方面的综合性权利, 而非单纯的浅层的普通权利形式。因为当代科学的发展理念已经摒弃了仅仅追求GDP的单一经济增长观, 代之以经济与社会、人类与自然、文化和政治的全面协调发展的新思维。这里作为基本人权层面的发展权并不是实体法上规定的具体权利的事实性组合, 而是对具有同一价值属性权利的法理性提炼与凝聚。作为一国的公民, 农民是宪法规定的经济、政治、文化等各方面基本权利的享有者。农民发展权固然离不开这些具体的单个权利形式, 但又高于这些权利, 是高度整合与连接而成的具有母体性的基本人权。所以, 关于农民的发展权可以理解为在发展的理念下涵盖农民生活所有层面的基本权利, 其目标价值在于保护农民的整个生存状态, 其触角延伸到整个国家事务的各个层面, 具体来讲可以分解为四个方面:一是经济发展权, 指农民从事生产、获得物质财富, 公平参与市场经济活动, 获取物质财富的权利, 主要包括公平的生产经营权、土地承包权以及平等的职业准入权;二是社会发展权, 指农民满足自身基本的生存底限需要的权利, 包括公平地获得社会保障, 享受最低生活标准、医疗卫生等方面的利益;三是文化发展权, 指农民享有公平的普通教育权和职业教育权以及从事文化活动、享受文化发展成果的权利, 其目的在于激发农民潜能、强化农民谋求能力, 实现农民全面自由而持续的发展;四是政治发展权, 指农民公平参与国家事务和社会事务的管理, 实现民主与自治的权利。
农民发展权具有衡平性或比较性, 是在农民这一特殊利益主体与其他社会主体尤其是城市居民的现实利益比较与衡量中凸现出来的一项权利。比较利益的差距, 既可能导源于生活世界的物质因素, 也可能发轫于残酷无情的市场规则, 但是, 我们始终不能否认主观世界的制度缺陷这一制约要素 (5) 。权利义务资源的分配正义是社会成员公平发展的基本前提, 而良好的法律制度则是实现社会公平正义的强力保障。所以, 在法理学的视野里, 对农民发展权而言, 公平的价值较之于自由的价值更为优越、平等的理想相对于效率的追求显得弥足珍贵。所以, 如果必须对农民发展权蕴含的价值加以排序, 那么, 其间的公平重于平等、平等先于效率、效率与自由相互关联, 共同构成一个结构合理的整体。这为农民发展权的法律制度构建奠定了法理基础, 唯有如此, 才能彰显农民发展权的独特功能而不致使该权利淹没在一般权利法案的汪洋大海之中。
农民发展权是动态的社会连带权。发展是一个永不停歇的进化、上升过程, 发展权的动态性意味着发展权的过程性、时代性和可持续性。发展权的奥妙之一在于参与发展进程的机会均等。“发展权作为不可剥夺的人权, 是参与特殊发展进程的权利, 在此进程中所有的人权和基本自由最终都将逐步充分实现。”[5] (p13) 作为发展权的一个分支, 农民发展权同样具有动态性, 赋予农民参与经济社会发展的整个进程中的各个环节的平等资格, 并且根据不同发展阶段和时代的发展特点建立动态的衡量标准跟踪评价发展状态、及时调控发展策略、确保发展具有可持续性。一方面, 促进农民在物质与精神、体能与心智诸要素上的全面发展, 以防止发展的畸形化、片面化或碎片化;另一方面, 达致农民自由、自主的发展, 打破为农民人为设置的法律身份或物理空间樊篱。
发展权的法哲学根基在于法律社会本位而非自由主义和个人主义人权价值观。这表明, 农民发展权是农民作为人必须且应该享有的人权, 其实现有赖于国家的积极干预与保障和全社会主体的积极联动与互助。农民与其他主体一样, 都是一个社会的存在物, 依存于相互交织的社会关系网络。无论是狄骥的社会连带主义法学派, 还是庞德的社会法学派, 还是新现实主义法学派, 西方法学家初步解释了社会连带之于规则与权利的必要性。“如果我们能够设计出这样一种政府模式, 使得政府在其间只能够为社会的自由发展提供一个有助益的框架, 而不得赋予任何人以控制这种社会发展过程的权力, 那么我们便完全有望看到人类文明的持续发展。”[6] (p492) 马克思主义法学以人是一切社会关系的总和为逻辑起点, 生动而科学地揭示了人类发展权利赖以存在的社会关联性。基于此, 发达主体对不发达主体包括农民发展权利的维护, 既是农民平等发展的前提, 也是其自身获得进一步发展的条件。试想, 失去了农民的发展, 其他主体发展的劳动力资源、生产与消费市场资源将从何而来?发展权是一项社会连带权 (6) , 而农民发展权的社会连带性更为鲜明与重要。
4.从权利的界域看, 农民发展权是国内人权和国际人权的结合。
农民的发展权是一个具有相对性的历史范畴, 其实现程度与一国经济政治结构紧密相连, 不同国家之间农民的人权状况差异巨大。即使一国内部的不同区域, 农民发展权的实现程度亦存在一定差异。《发展权利宣言》第8条规定:“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利, 并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等”。这就要求各国应该针对本国国情, 对特殊的发展权主体通过国内法律、政策及其相关的执行措施予以保障。在中国这样的发展中国家, 由于社会生活中的众多人为因素, 农民的发展权一度处于被弱化的边缘地位, 这种状况决定了国家应该对农民的发展权给予倾斜性的照顾。这种权利的保护机制是纯属国内性质的, 所以是一种国内人权。
同时, 发展权与其他人权一道, 在全球化浪潮的冲击下, 不断进入国际视野, 形成为一项具有国际人权性质的基本权利。尽管国际人权法律文件没有明文使用“农民发展权”这一字眼, 但是在国际发展援助、发展合作等领域所构建起来的国际发展权法律机制, 将关注的焦点日益聚集在贫穷人口 (主要是有关国家的农民) 身上, 农民成为国际发展权实施机制的最大受惠者之一。2008年1月, 笔者作为联合国的发展权专家, 出席了发展权高级别工作组大会, 主要议程是审议发展权的四组伙伴关系。[7]在上述这些伙伴关系中, 尽管其中的受援者并非仅仅只是农民, 但农民毫无疑问地成为被重点评审和保护的对象。
任何人权的国际性都不是绝对的无条件的, 不能超越国家主权之外进行人权的国际保护。在这一人权法的基本原则下, 应当明确农民发展权的国际性与国内性相互结合的重大价值。例如, 在当前国际金融危机的冲击下, 农民工返乡问题 (7) 就生动而充分地证明了发展权之国际法与国内法不可脱节的道理。表面上看, 农民工返乡似乎只是国际金融危机所致。其实不然, 一个更为根本的原因在于国际经济格局的非公正性、非均衡性, 即发达国家与发展中国家的发展关系模式的结构性失衡与不平等。“只要市场存在非均衡, 就必然相应地存在着调整非均衡的压力与趋势。……金融危机的影响只不过是以一种消极的方式加剧了这一自发的调整过程”, “以大量耗用原材料和能源为基础, 以农民工廉价劳动力为条件, 过度依赖外部市场的经济增长模式已经进入‘收益递减’阶段”。[8]因此, 必须将农民发展权置于全球发展关系改善与优化的框架内从长计议, 才能认清其本质特征, 切实保障这一权利。
二、中国农民发展权面临的挑战
中国农民发展权无论在公共话语体系还是社会生活实践中都得到了高度重视, 其成就亦有目共睹, 在此不予赘述。为了推促农民发展权向深度和广度进一步发展, 这里重点剖析其所面临的挑战。
1.农民的经济发展权。
建国初期的发展其实是一部城乡不均衡发展的历史, 国家通过财政、税收、价格、金融、信贷的政策倾斜, 首先保证城市和工业的发展, 从而在一定程度上牺牲了农民的利益。到21世纪初农村税费改革前, 在城镇居民平均收入6倍于农民的情况下, 农民纳税的税额是城镇居民的4倍。[9]即使税费改革减掉了农民已承受不起的经济重负, 也远不能适应其发展需求。城乡居民收入差距已经从2000年的2.79倍扩大到2007年的3.33倍, 若把基本公共服务, 包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内, 城乡人均实际收入比高达5—6倍。[10] (p17) 另据世界银行公布的数据显示, 中国居民收入的基尼系数从改革开放前的0.16上升到目前的0.47, 早已超过国际上公认的0.40的警戒线。 (8) 这不仅在中国历史上是最高的, 而且也已高于所有发达国家和大多数发展中国家。在城市务工寻求发展的农民通常作为廉价劳动力承担最累、最苦、最脏、最危险的工作, 工资却远远不及正式工;他们有的没有法定休息日, 工作时间严重超长, 却面临着讨薪难的困境。在这种不平衡的城乡经济发展中, 虽然农民的经济状况也在改善、农民的收入也在增加, 但是农民经济发展权的现实状况并未完全得到改善。
2.农民的政治发展权。
我国宪法规定“国家的一切权力属于人民, 人民通过人民代表大会行使国家权利”, 然而选举法明确规定各级人民代表选举中农村与城市每一代表所代表的人口为4∶1, 导致农民与城市居民在政治权利的占有和利益表达方面其实处于不平等地位。就是在这“1/4条款”的指导下, 八、九、十届全国人大实选农民代表占应选农民代表的35.9%、27.4%和30.8%, 全国人大代表中真正属于农民身份的不足5%;[11] (p7) 至于那些从农村来的人大代表能否真实地完整地代表全体农民的共同意志, 更是一个值得深思的问题。而且由于身份限制, 拥有农村户口的广大农民被排除了担任公职的可能性, 不能直接以特定身份参与国家和社会的管理活动。 (9) 这样一来, 农民对国家事务的参与权、表达权受到一定的抑制, 在政治生活中也容易处于弱势地位。党的十七大提出要“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”, 这在理念上对农民的政治发展权来说无疑具有实质性的进步意义, 但是有待真正实现, 并且最重要的是从实际操作层面出台具体的法律措施来予以实施。
3.农民的社会发展权。
在城乡二元的社会结构中, 可以说中国社会保障制度的研究和建立都是面向城镇居民, 直至目前, 基本社会保障体系的重心仍在城镇, 农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中, 养老保险制度尚未完全定型, 最低生活保障制度2007年才全面启动, 社会救助制度仍在试验的过程中, 离实现农民“困有所救、病有所医、老有所养”等目标仍有很大差距。另有研究发现, 只占全国人口近30%的城镇人口分享了75%的公共卫生资源, 而占全国人口近70%的农村人口却只分享25%的公共卫生资源。[10] (p44) 但是总体上看, 农民的社会发展权受到了国家的高度重视, 并且实际上国家也正在进行加大投入来予以实现。
4.农民的文化发展权。
目前农民的文化性落后特征非常明显, 一个根本的原因就是农村的教育文化建设投入严重不足。2004年对农村文化经费投入30.11亿元, 仅占全国文化事业费的26.5%, 低于对城市文化经费投入47个百分点。[12]2007年全国农村全面实行义务教育, 但在办学质量、办学条件、教师水平等方面, 城乡仍有很大差距, 农村中小学生占我国中小学生的75%, 农村义务教育投入却不足全国教育投入的30%。从构成上看, 我国公共文化设施只建到县级, 而无购书经费的县级图书馆占公共图书馆总数的26.4%, 多数县级电影公司难以正常运转, 县级剧团更是有名无实。有的具有重大保护意义和开发价值的农村传统文化奇葩没有得到应有的保护, 甚至受到毁灭性打击。从上述情况可以看出, 国家对农村文化投入严重不足, 农民文化生活极端贫乏。《农业法》在“农民权益保护”专章中只笼统规定了农村文化有偿服务自愿原则, 而这样的“自愿原则”让文化发展权对于基本温饱还没有着落、工作安全得不到保障的农民来说, 有可能成为一道奢侈的大餐, 也让这些农民的文化发展权变得难以兑现。
三、农民发展权的法律价值取向
法律价值是法律规范体系的灵魂。明确应然法意义上的农民发展权价值取向, 是构建农民发展权法律保障制度的首要前提。农民发展权蕴涵着农民作为一个集合性主体而享有自主与自由、社会公平与和谐发展的法律价值。
1.主体的发展自由。
自由、自主的主体是发展的主要动力, 自由是发展的基础, 发展必须以自由为前提。“如果一个社会的发展是以压制自由为代价, 那么, 经济的手段永远不可能从根本上搬开阻碍经济发展的绊脚石。”[13] (p62) 这种实质意义上的自由要求人们在所处的一定社会条件下拥有足够的行为能力, 按照自己的意愿去参与各种功能性活动, 有能力走出由贫困造成的困境, 有机会接受教育、发表言论、参与社会经济活动, 追求更进一步的发展。从主体意义上提出的农民发展权, 不仅仅在农民的生命及由此产生的人格权、人身自由权等权利形式上得到广泛提升, 还极大地赋予农民参与经济、社会、文化和政治的广泛发展自由。巴林顿·摩尔认为, “现代化进程以失败的农民革命为起点, 在20世纪, 它却经由成功的农民革命而进入高潮。那种认为农民只是历史的客体, 是一种社会生存形态、历史变化的被动承受者, 而与历史变革的动力无缘的观点, 已经站不住脚了。”[14] (p368) 农民发展权的提出要求农民成为参与时代发展的能动的主体, 而不仅是等待分配给他们利益的被动的接受者, 要求发展的过程成为农民本着积极主动的态度真正参与发展决策、争取发展机会、实施发展方案的过程, 成为依循公平和公正的利益分配原则逐步提高农民普遍待遇的过程。
长期处于不自由状态中的人如果意外地获得自由, 很难适应并真正享有这种自由, 所以, 卢梭认为“人们可以争取自由, 但却永远不能恢复自由”[15] (p58) 。在现代法治社会中, 较之于等级特权时代而言, 农民在身体上得到了自由、解除了束缚, 但是, 要得到全面的发展的自由, 还必须培养其自身的权利意识、主体意识, 认识自己有着独立的人格尊严, 是自由决定、自由选择的主体。同时, 在法律上的“赋权”, 是凸现农民自主发展的基本条件。而且, 一切自由与自主发展的权利, 如果不能上升到农民的主体性这一高度来认识, 便会流于形式与片面, 甚至会使其残缺不全。农民的主体性意味着农民作为对象活动的主体所具有的本质特征, 表现为:作为认识主体, 农民在处理外部世界关系时所显现出的一种功能特性, 通过实践活动改造客体并使其发生变化以满足人的需要的质的规定性;农民的主体性是农民对平等发展的认识和行为的自主性、能动性的统合;任何源自于外界尤其是社会领域包括法律制度的不恰当的限制, 都是对主体性及主体自由自主权利的破坏与剥夺。
2.公平的社会发展。
平等与公平的关系一直困扰着法律与社会发展实践。当法律面前人人平等被确立为一项法律原则时, 谁也不会怀疑它的绝对正确性。但是, 殊不知, 当我们安然享受“平等”的快乐时, 随着社会分化与分层的不断强化, 它也有如一把“达摩克利斯之剑”, 使我们陷入到深深的危机之中。简单的形式上的平等带来了不同的先天与后天因素制约下的不同主体的发展不公平。其实, 从形式平等向社会公平的根本转变应当是实现农民发展权所要应对的核心问题。所有人权应建立在对全体人类平等尊重和关切的基础上, 这可理解为一种公平分配的正义铁律。中国的发展状况表明, 城乡差距已经成为社会发展中最大的不公平问题之一, 而经济增长本身只是社会发展的前提和手段, 难以解决发展中遇到的所有问题。如果没有作为整合性的基本人权——发展权来保证农民公平地分享增长的好处, 城乡差距很可能继续扩大, 从而导致更大的不公平。而事实上发展政策只有在对所有人、特别是对处于最不利条件下的人来说最有利的情况下才应该被认为是公平合理的。
农民发展权蕴含的公平价值包括三个层面的内容:第一, 农民拥有与其他社会主体平等的人身权利, 反对身份歧视, 确保全体社会成员发展机会均等。第二, 发展底线利益保障。即每个农民都应该具有基本的生活保障或收入保障、基本的医疗保障和享受义务教育的均等机会, 让社会发展促进农民的能力提升。第三, 公平并不意味着绝对均等和平均主义, 但是, 所有的差异应当限定在不侵害以上两项原则即机会均等和底线权利的范围内, 任何差异如果构成了对这两个原则的冒犯, 均构成法律所不能容忍的侵权行为。
3.多元的利益和谐。
发展是人与人自身、人与人的对象性存在之间对立统一的运动过程之中所呈现出来的进化与上升。而这些正是和谐的应有之义。和谐是社会与自然系统中各个部分、各类要素相互协调的状态。就社会发展而言, 它既是一种人类古已有之的普遍理想。中国历史上对和谐发展与法治关联性的认识大体表现为:和谐是法的理念, 法不单纯是一套生硬的规则, 而必须与和谐伦理相融合;和谐是法的基本内容, 作为和谐表现的情理与德性, 往往与法同时并存、相互利用;和谐是法的追求, 政治法律制度应以和谐的天人关系、人际关系为价值取向, 达到一种人与物、人与人的安定有序状态。[16] (p1)
中国目前构建和谐社会的最大障碍之一就是城乡矛盾, “城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的, 它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在”。[17] (p56) 现阶段所追求的和谐社会应当是社会多元利益互惠共存的社会, 而利益的协调正是和谐社会的核心内容, 也是和谐社会得以实现的前提和基础。农民发展权实现的过程便是一个有效地整合社会各种力量和利益, 缩小甚至消除城乡差异、构建城乡和谐, 使社会结构达到新的平衡与调适的过程。实现农民发展权, 就是要促进社会变革, 使每个农民有越来越多的机会实现价值、发挥潜能, 让农民拥有更强的资源支配力量、更多的话语权和更大的发展机会, 从而使其发展权得到确立和保障, 对于打破旧的社会关系, 营造新的政治、经济、社会、文化发展环境, 让每个人都能获得平等发展的机会, 使全体主体得到协调、和谐的发展。
四、农民发展权的法律保障
农民发展权是一个动态运行的过程, 需要对社会利益进行分解组合甚至制度重建。在这个过程中必须以“公平、共享、关怀”为原则予以切实的法律保障。公平原则强调公平的经济竞争和政治参与, 要求打破旧有的侵犯农民利益的社会体制, 以社会结构变迁为基础推进发展自由与发展民主;共享原则要求把农民与其他社会成员共同享有社会财富作为价值追求, 以实现农民权利为目标建立农民参与财富二次分配的法律机制;关怀原则是人本法律观的切实体现, 具有超越实体法之上的价值, 要求从主客体发展的现实载体出发, 对农民予以人情、人道、人伦、民生为内容的人文关怀, 建立真正代表农民利益的组织机制。基于此, 农民平等发展权的法律保障制度主要包括以下方面:
1.法律规范的重构。
法是使人权从道德要求和应然状态走向实在人权的权威力量, 法律调控是人权实现的内在要求, 农民发展权同样迫切需要法律的有力保障。新中国建立以来, 我国颁布了200多件有关农村的法律, 然而在这些法律文件中, 全国人大常委会审议通过的有关农业农村方面的法律仅有20多件, 其余绝大多数是行政法规和部委规章, 并且较多以指示、决定、办法、通知等形式出现, 内容抽象而间接, 许多法律条文实际上就是纲领、口号、政策, 可操作性和可司法性欠佳, 难以付诸实施。而且往往是国家机关对农民进行管理或命令性的措施, 提倡性、激励性和正向肯定式的规范不多, 难以提高农民的发展积极性。同时, 关于农民权益保护的立法一直缺位, 目前仅仅依靠《农业法》第九章“农民权益保护”的12项条款来予以调整, 远远不能适应农民发展权的保护需求。从比较法学的方法论出发, 美国的农业立法则给我们以深刻启示, 美国自1933年颁布农业调整法至今, 已形成以农业法为基础和中心、100多部涵括农民组织、农民教育、农业生产、农村社会保障等方面的重要法律相配套的比较完善的农业法律体系, 使农业和农民的权益得到了很好的保护。[18]
从国内基本人权的意义上讲, 农民发展权内在地要求得到宪法和普通法律两个层面的普遍保护, 在以宪法统筹农民发展权的同时, 以普通法使农民各项具体的权利得以细化, 构建层次分明、富于效力的农民发展权利法律体系, 促进农民发展权的实现。众所周知, 宪法是实在法存在的最高且最有效的形式、作为公民权利的宣言书和社会各群体权利的平衡器。因此, 农民等弱势群体的发展权等基本人权首先应该在宪法条文中予以明确体现。但是我国宪法保护面临的现实问题之一就是缺乏一个有效的宪法适用制度, 导致宪法的现实法律约束力不甚明了。因此, 当农民的宪法基本权利遭到不法侵害时, 就无法依据宪法提起司法程序, 请求国家机关对自己的宪法权利作出保护。这就要求在为宪法提供有关发展权的规范资源和价值理念之前提下, 通过部门法对农民发展权予以规范化和具体化, 当这项宪法权利受到侵害时通过普通诉讼程序来给予救济。总之, 要使农民发展权真正得到稳定、持续、高效的保障, 就必须改变目前靠政策指导、以命令与管理进行调控的模式, 加强农民人权立法, 使农民权益在法律上得到合理而充分的强制性表达。为此, 建议制定单独的“农民发展法”, 其位阶仅次于宪法, 高于其他相关普通法。其总体结构可分为:以社会公平和以人为本的科学发展作为农民发展法的基本法律原则;确立农民平等发展的权利类别与具体表现形式, 规范农民行使平等发展权的法律方式, 以及权利被侵害以后的法律救济模式与程序。
2.主体利益的优化。
劳动力在与生产资料的有机结合中创造着价值。所以, 在利益的产生过程中, 不仅需要促进以农民为主体的全面自由发展, 而且需要以土地为核心的生产资料发展带动各利益主体关系、利益分配格局乃至社会结构的优化。在我国, 政府掌握着主要社会资源配置的权力, 也在利益分配格局中处于强势地位, 而农民由于天然的弱势身份, 其利益分配中的弱势地位必须改变, 抑制各种社会主体非理性的自利考虑, 通过社会结构和利益重构, 以社会整体利益为首要关切, 从利益的产生、分配、再分配等全过程和环节中, 给农民以平等的参与权和分享权, 从而实现社会的实质公平。
从根本上说, 农民要拥有完整的发展权利, 就要完全打破城乡二元体制, 除去农民的身份标签。农民是和工人、知识分子等具有平等公民地位的群体, 其不同仅仅在于社会分工, 决不能因为不同的“身份”而使农民发展权的内涵及外延小于其他群体。相反, 由于农业的基础地位及其在社会民生中的重要性, 从事农业的农民的利益理应得到比其他职业者更多的保护。给农民以直接的补贴和照顾, 以降低农业减产减收的风险, 已经成为发达国家成功的经验之谈, 值得借鉴。另一方面, 具有农民“身份”而非实际的农业职业者, 不再是真正意义上的农民, 理应纳入居民权利体系一体保护。在现有的体制下, 这类群体的发展权折射出更为严重的社会体制矛盾, 事实上这已经不再是农民的发展权问题, 而是社会边缘人的发展权问题, 反映了更严重的社会不合理性。这群人有发展意识、发展要求、发展能力, 作为城市建设的一分子, 理应纳入城镇社会发展保障体系, 予以平等对待。
为此, 应当完善农民平等发展利益均衡的法律实施机制, 一方面, 优化与强化农民利益的行政执法协调与保障制度, 从以“权”为本、以“罚”为本、以“物”为本的执法观转变到以人为本、以“农”为本的执法观;另一方面, 凸现和张扬司法的社会效果尤其是在农村的社会效果, 改变过去简单的均等、平衡、独立、封闭式司法, 使程序正义与农民利益两者融会贯通, 达致实质的社会正义。
3.维权组织的构建。
随着国际社会人权保障的呼声日益高涨, 人权组织的建设越来越受到重视。人权组织的创建与蓬勃发展在人权保护中日益发挥出不可替代的作用。世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》更是“重申国家人权机构在保护人权方面有着重要的、建设性的作用, 呼吁各国政府加强国家人权机构的建设。”[19] (p1) 我国对公民人权保护重视程度也逐渐提高, 并设立了一些特定的人权机构, 如中华全国妇女联合会、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国政协妇女青年委员会等, 但是国家缺少专门的人权机构, 更没有促进与保护农民人权的机构。
中国加入世界贸易组织后, 中国农民面临着来自国内和国外的重重竞争和压力, 这就对加强农民的组织性以增强其抵御市场和自然灾害的能力提出了更高的要求, 广大农村地区应按照《农业合作经济组织法》以及《农业专业合作社法》的要求, 广泛设立农村合作经济组织, 提高农民参与市场的组织程度以提高其抵抗自然灾害与市场风险的能力, 在维护农民权益方面发挥应有的作用。当然, 目前我国农民专业合作组织制度仍然很不成熟, 应当在现行的法律政策框架内制定和修正具体规章制度, 为农民提供一个健全的法律制度环境, 并且在资金、税收、信息、技术等方面给予大力支持。同时, 应该减少行政权力的干预, 真正实现合作社的民主管理、民主决策、民主监督, 让农民在合作经营和合作服务中最大限度地享受实现自身利益。
作为互助性的经济组织, 农民专业合作社的主体、性质、服务项目和规模决定了合作社在组织农民、维护农民人权方面的作用是有限的, 这就需要成立专门的农民人权维权组织。以维护农民人权为历史使命的农民协会, 在权力监督与制约的法理基础上, 用农村村民自治、农协、农会等形式将农民联合起来, 便于对政府政策的制定施加影响, 更好地实现农业产业的竞争力, 提升农民在社会中的政治地位和经济地位, 为农民发展权的实现提供有力的组织保障。充分发挥维权组织作用, 在提升农民的权利主体意识和法律意识的同时, 还有利于对各种侵犯农民人权的行为做出灵活及时的反馈并采取各种措施来减免和预防损失的发生, 同时降低维权的成本和风险, 为农民追求进步与发展提供坚强的支持。
参考文献
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[19]徐显明.试论设立国家人权机构的必要性(代序) [A].徐显明.人权研究(第六卷) [C].山东:山东人民出版社, 2007.[19]徐显明.试论设立国家人权机构的必要性(代序) [A].徐显明.人权研究(第六卷) [C].山东:山东人民出版社, 2007.
注释
1日本学者樋口阳一把人权分为三类,即作为语言的权利、作为思想的权利和作为制度的权利。作为语言的权利仅仅是一种权利的表现,并不表示权利被实际接受的程度和被法律所接纳的状况。参见樋口阳一:《一句话辞典:人权》,三省堂, 1996年版,第5页。
22009年4月国务院发布的《国家人权行动计划(2009-2010年)》设专门章节规定了“农民权益的保障”,其主旨是“着力破除城乡二元结构,加快新农村建设,维护农民的合法权益”。
3中国“三农”问题的本质必然不是农业问题或农村问题。而是农民问题,是农民发展问题,是提升农民主体性、现代性的问题。参见徐旭初:《应该提倡“农民主体观”》,载《浙江社会科学》2009年第2期。
4强化政府主导作用,把保障农村留守流动儿童平等发展纳入经济社会发展总体规划和儿童发展规划纲要目标体系。参见李斌、吴晶晶:《委员建议留守儿童纳入平等发展规划》,载《广州日报》2008年3月10日。留守儿童问题是近年来一个突出的社会问题。随着我国社会政治经济的快速发展,越来越多的青壮年农民走入城市,在广大农村也随之产生了一个特殊的未成年人群体---农村留守儿童。留守的少年儿童正处于成长发育的关键时期,他们无法享受到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助,成长中缺少了父母情感上的关注和呵护,极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常,一些人甚至会因此而走上犯罪道路。据2000年五普资料显示,我国农村留守儿童近2000万人。有专家推算和保守估计,近年14岁以下的留守儿童至少在4390万以上。在一些农村劳动力输出大省,留守儿童在当地儿童总数中所占比例高达18%-22%。父母双方都外出流动,儿童不能与父母在一起生活的情况在全部留守儿童中超过了半数,比例高达56.17%。因人口流动引发的农村留守儿童问题已经成为不可忽视的社会问题。参见人民网:http://acwf.people.com.cn/GB/99061/102368/index.html。
5农民比较利益或利益差距的最集中表现在于城乡二元结构。城乡二元经济结构和社会结构,是我国农村社会经济问题的主要症结所在,也是我国农村现代化的最大障碍。从长远看,城乡二元结构不仅影响着生产、生活和社会形态的各个方面,而且是导致农村社会长期贫困、阻碍农民社会流动、限制农民身份变迁、农村教育长期滞后和禁锢农民自主意识的一个重要的制度性根源。因此,需要逐步实施系统的制度创新和政策调整,打破传统的城乡二元结构格局,深化城乡一体化一元化改革,为推进我国农村现代化创造宽松的制度条件。参见奚洁人主编:《科学发展观百科辞典》,上海辞书出版社2007年版。
6三代人权论的提出者瓦萨克把包括发展权在内的第三代人权称为连带的权利(the?solidarity?rights)。
7这次金融危机,由于部分企业的裁员,大约1200万农民工返乡,会不会造成社会不稳定?其实,中国农民工进城务工总计两亿人,跨省流动的1.2亿,由于金融危机回乡的到目前为止是1200万。由于农民工是流动的,也就是说,城市有活干的时候他就进城,城里没有活干的时候他就返乡。乡里绝大多数还保留他的土地,土地是农民最大的社会保障。我们应该感谢农民工。参见温家宝:《金融危机源于中国是荒谬的》, http://news.sina.com.cn/c/2009-02-02/225517140372.shtml.
8也有学者对基尼指数分析方法提出不同意见。基尼系数大于0.4这个事实,已经不仅仅作为收入差距本身的警戒线,而是被很多学者理解为对于社会影响的警戒线。这样理解的学者,实际上混淆了两个概念,即收入差距判断与收入差距影响判断。参见魏杰、谭伟:《基尼系数理论与中国现实的碰撞》,载《光明日报》2006年2月14日。
9《公务员法》第11条规定,公务员应当具备下列条件:1.具有中华人民共和国国籍;2.年满十八周岁;3.拥护中华人民共和国宪法;4.具有良好的品行;5.具有正常履行职责的身体条件;6.具有符合职位要求的文化程度和工作能力;7.法律规定的其他条件。事实上这是非常基本而原则的规定,实际操作中执行的是招录机关对具体职位提出的资格要求,包括年龄、学历、专业、政治面貌等。在当今各级公务员职位炙手可热的情况下,职位要求越来越苛刻,“全日制本科”、“应届大学毕业生”、相关专业等条件事实上把农民这一庞大群体排除在公务员招考之外。
