（2010年4月28日）
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，对我国现代化建设作出了重大贡献。党中央、国务院高度重视解决农民工问题。党的十七届三中全会提出，要统筹城乡劳动就业，加强农民工权益保护，统筹城乡社会管理。2006年，国务院印发了关于解决农民工问题的若干意见（以下简称国务院5号文件），明确了解决农民工问题的指导思想、基本原则和任务措施；建立了由31个部门和党群组织参加的国务院农民工工作联席会议制度。各地区、各有关部门认真贯彻党中央、国务院部署，农村劳动力转移就业和保障农民工权益工作取得初步成效。
一、农村劳动力转移就业情况
据国家统计局对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工监测调查结果推算，2009年度全国外出就业和本地非农从业6个月以上的农村劳动力总数达到22978万人。国家主要采取了以下措施促进农村劳动力转移就业：
（一）努力建立城乡平等的就业制度。深入贯彻就业促进法，取消各种针对农民工进城就业的不合理限制。在全国27个城市开展统筹城乡就业工作试点，整合劳动力和人才市场，建立统一开放、竞争有序的人力资源市场，逐步形成保障城乡劳动者平等就业的制度，改善了农村劳动力转移就业环境。
（二）逐步建立覆盖城乡的公共就业服务体系。目前，全国各城市和大部分县建立了公共就业服务机构，90%以上的街道和80％以上的乡镇建立了劳动保障服务平台，大部分延伸到了社区，基本形成了市、区县、街道（乡镇）、社区四级公共就业服务网络，开发了为农民工服务的网上公共职业介绍系统。
（三）积极建立城乡统筹的职业技能培训体系。各地区、各有关部门将农民工培训工作纳入同级财政补贴范围，引导、扶持农民工参加培训。各有关部门积极开展“农村劳动者技能就业计划”、“阳光工程”、“农村劳动力转移培训计划”、“星火培训”、“雨露计划”、“建筑业农民工技能培训示范工程”，各级工青妇组织开展的各类农民工培训力度也不断加大。2009年，“农村劳动者技能就业计划”培训农民工1100万人。今年1月，国务院办公厅印发了关于进一步做好农民工培训工作的指导意见，明确要求制定新一轮农民工培训规划，建立培训补贴基本标准制度，实行培训资金省级统筹，力争到2015年，使有培训需求的农民工都得到一次以上技能培训。
（四）引导农村劳动力有序外出就业。各级公共就业服务机构大力推行农民工培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，对登记求职的农民工免费提供政策咨询、就业信息、职业介绍和职业指导等就业服务。积极开展劳务协作，建设劳务基地、培育劳务品牌，促进劳务经济的产业化发展。2006年以来，每年在春节后开展就业服务“春风行动”，帮助农村劳动力有序外出就业。
（五）鼓励农村劳动力就地就近转移就业。各地大力发展县域经济和乡镇企业，积极承接劳动密集型产业由东部向中西部地区转移，加强农村基础设施和小城镇建设，2009年，8500万农村劳动力实现了就地就近到二、三产业就业。
（六）扶持农民工返乡创业。2008年，国务院办公厅转发促进以创业带动就业工作的指导意见，将返乡农民工纳入创业政策扶持范围。各地区、各有关部门在贷款发放、税费减免、工商登记、场地使用、创业指导等方面提供帮助，有条件的地方还设立专项基金，开辟创业园区。
（七）全力做好应对国际金融危机形势下的农村劳动力转移就业工作。2008年底，受国际金融危机冲击，上千万农民工失去工作岗位并提前返乡。针对这一严峻形势，国务院办公厅印发了关于切实做好当前农民工工作的通知等文件，采取多种措施促进农民工就业。一是发挥政府投资和重点建设项目对农民工就业的促进作用，大量招用农民工。二是发挥十大产业振兴规划对农民工就业的吸纳作用，鼓励劳动密集型行业、中小企业和服务业多招用农民工。三是发挥“五缓四减三补贴”政策的援企稳岗作用，引导大型企业不裁或少裁农民工。四是发挥有能力的农民工返乡创业对就业的带动作用，一人创业，带动一批人就业。五是发挥返乡农民工投身新农村建设的开拓作用，把部分农民工的一技之长发挥到农村建设中去。六是发挥国际劳务输出对农民工就业的支持作用。在各地区、各有关部门的共同努力下，2009年外出就业农民工比2008年增加492万人，有效地解决了集中返乡农民工的就业问题。
近年来，农村劳动力转移就业的规模、构成有新的变化：一是外出就业规模不断扩大。2005年至2009年，外出6个月以上的农民工人数由9809万人增加至14533万人，年均增加1181万人。二是外出农民工以新生代为主，文化程度有所提高。2009年，30岁以下的新生代占61.6%；接受过技能培训的占48.9%；初中及以下文化程度的由2005年的83.5%下降到76.5%，高中以上文化程度的由16.5%上升到23.5%。三是输入地以东部地区为主，但比重有所下降。2009年，在东部地区就业的外出农民工比重由2005年的75.4%下降到62.5%，中部地区由12.3%上升到17%，西部地区由12%上升到20.2%。四是农民工收入水平逐年提高。外出农民工月均收入由2005年的875元提高到2009年的1417元，年均增长15.5%。
二、保障农民工权益工作情况
各地区、各有关部门认真贯彻党中央、国务院关于解决农民工问题的重大政策措施，研究新情况、分析新问题、采取新措施，不断加大工作力度，国务院农民工工作联席会议2006年以来三次开展全国农民工工作督察，维护了农民工权益。
（一）采取有力措施，积极解决农民工工资拖欠问题。各地在建筑业推行工资保证金制度和工资支付监控制度，有些地方建立了行政司法联动机制和应急处置机制，人民银行将企业拖欠工资信息纳入征信系统，人力资源社会保障等有关部门每年开展专项检查，拖欠农民工工资的现象得到初步遏制。但在国际金融危机的冲击下，拖欠农民工工资的问题出现了反弹，为此，国务院办公厅印发了《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，各地区、各有关部门积极开展农民工工资支付情况专项检查，维护了农民工工资权益。
（二）加强劳动管理，农民工劳动关系总体稳定。一是实施劳动合同法，规范企业用工。在每年的3-5月份农民工求职高峰期，开展农民工签订劳动合同“春暖行动”，推广使用简易劳动合同文本。二是在使用农民工较多的企业实施以协商工资为主的“彩虹计划”，扩大集体合同覆盖面。三是发挥协调劳动关系三方机制联合应对国际金融危机影响、稳定农民工劳动关系的作用。
（三）加强培训和执法，农民工职业安全卫生工作取得明显进展。一是国务院办公厅印发了国家职业病防治规划（2009－2015年），安全监管部门和卫生部门先后印发了农民工安全生产工作指导意见、加强职业病诊断与鉴定管理工作的通知等政策文件。二是加强农民工安全培训工作。在高危行业推行全员培训合格上岗制度，对未依法进行安全培训的，不予审核和颁发安全生产许可证。2006年到2009年，全国农民工安全培训7261.1万人次。三是开展以农民工为主要对象，以粉尘、高毒物品为重点的职业危害专项治理，严肃查处违法案件。
（四）扩大农民工参加社会保险覆盖面，养老保险关系转移接续有了突破性进展。一是基本完成了煤矿、非煤矿山等高风险企业农民工参加工伤保险的“平安计划”一期工程，启动实施了推进商贸、餐饮等服务行业参加工伤保险的“平安计划”二期工程。二是引导农民工根据具体情况有选择地参加城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。三是国务院办公厅转发了城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，积极从制度建设上解决农民工因退保而权益受到损害的问题。四是督促企事业单位为农民工缴纳失业保险费，对符合条件的失业农民工，按规定及时支付一次性生活补助。2009年底,全国参加工伤保险、医疗保险、城镇企业职工基本养老保险、失业保险的农民工分别为5587万人、4335万人、2647万人和1643万人。
（五）加强农民工劳动争议调解仲裁、监察执法和司法保障工作，为农民工维权畅通救济渠道。一是劳动争议调解仲裁机构认真贯彻劳动争议调解仲裁法，建立了方便农民工申诉的“绿色通道”，2009年，共处理涉及农民工的劳动争议案件约60万件。二是人力资源社会保障、公安、监察、工商等有关部门联合开展清理整顿人力资源市场秩序和整治非法用工打击违法犯罪专项行动，促进了人力资源市场平稳、有序、健康地发展。三是司法行政部门出台方便农民工获得法律援助的十项措施，降低了农民工法律援助门槛，2009年，各地共办理涉及农民工的法律援助案件23.5万件。
（六）各部门不断加大工作力度，为农民工提供公共服务。教育部门认真落实以输入地政府管理为主和以全日制公办中小学为主的政策，已有近80％的农民工随迁子女在城镇公办中小学免费接受义务教育。全国妇联牵头组织开展“共享蓝天”全国关爱农村留守流动儿童行动，努力改善农村留守和流动儿童的生活学习环境。住房城乡建设部指导各地建设农民工公寓，提供公共租赁住房，将农民工纳入经济适用房范围，并以大型施工项目为重点，开展“建筑工地农民工标准化宿舍行动”。卫生部门实施国家扩大免疫规划，积极开展以甲型H1N1流感、手足口病等为重点的农民工疾病预防控制及其适龄子女免疫工作。人口计划生育部门制定了全国流动人口计划生育服务管理规范，广泛开展农民工“关怀关爱”活动。民政部门贯彻国务院关于加强和改进社区服务工作的意见，实行农民工与户籍人口同宣传、同服务、同管理。公安部门进一步推进户籍制度改革，指导各地放宽中小城市和小城镇农民工落户条件。农业部门加强农民工土地承包经营权流转的管理和服务，开展了“农民工土地承包维权行动”。
（七）努力保障农民工依法享有民主政治权利，活跃精神文化生活。一批优秀农民工当选为各级人大代表参政议政。工会系统大力吸收农民工会员，2009年底达到8014.82万人。民政部门积极推动农民工参加社区居委会换届选举工作，一批农民工担任了社区居委会干部。各级文化、民政部门以及工青妇组织免费开放文化馆、社区娱乐设施和各种活动场所，举办形式多样的文娱活动。浙江、江苏、湖北等地探索建立了农民工综合服务中心，提供“一站式”服务。
三、转移农村劳动力、保障农民工权益面临的突出问题
当前，转移农村劳动力、保障农民工权益面临着许多需要解决的问题，比较突出的是：
（一）关于农民工就业问题。从中长期看，农民工就业面临供大于求的压力。一是国际金融危机的影响尚未完全消除，可能给农民工就业带来一些难以预料的困难。二是经济发展方式的转变和产业结构的调整，提高了对劳动者职业技能的要求，部分企业“招工难”和相当数量农民工“就业难”并存的结构性矛盾突出。三是今后一个时期，我国需要转移的农村富余劳动力还有1.2亿人以上，如何使他们转移到城镇实现稳定就业，是一项艰巨任务。四是扶持农民工返乡创业和从事服务业的政策措施有待进一步加强和落实，公共就业服务投入仍需逐步加大，基层服务平台、信息网络建设还不适应农民工就业工作需要。
（二）关于保障农民工权益问题。目前，侵害农民工权益的突出问题尚未根本解决，主要表现为农民工劳动合同签订率、参加社会保险的比例以及工资收入水平仍然较低，工伤、职业病和劳动争议较多。尤其是部分行业、部分地区存在侵害农民工权益的“顽症”：一是拖欠农民工工资。一些地方拖欠农民工工资问题不断出现，企业主欠薪逃匿案件时有发生，有的地方甚至发生农民工讨薪时遭到伤害的恶性事件。二是不签订劳动合同。目前小企业中劳动合同签订率低。建筑领域中有些地方发包承包不规范导致用工不规范，建筑企业与劳务公司层层转包分包、规避劳动合同法律的现象较多。三是劳动条件差。在一些高危行业和污染企业，职业安全卫生问题突出，农民工工伤、职业病多发，有的甚至得不到及时救治。
（三）关于农民工公共服务问题。一是部分农民工随迁子女不能享受与城镇儿童同等的接受义务教育的权利。二是大多数地方尚未将农民工住房问题纳入城镇住房保障体系和城镇住房建设规划。三是鼓励农民工进城镇落户的具体政策和配套措施有待加快制定。
四、下一步工作措施
在下一步工作中，要按照城乡经济社会发展一体化的要求，深入贯彻中央一号文件精神，认真落实温家宝总理在政府工作报告中提出的有关农民工的政策措施，加强组织领导，完善体制机制，重点做好以下工作：
（一）以加强就业服务为重点，进一步促进农村劳动力转移就业。把农民工工作列入“十二五”规划。在经济平稳较快发展中增加农民工就业岗位。加快经济发展方式转变，调整优化经济结构，促进中小企业、服务业特别是家庭服务业发展，使其成为农民工就业的重要渠道。加快建立城乡统筹的人力资源市场，加强为农民工就业服务的基层平台和信息网络建设，推进跨地区劳务合作。
（二）以统筹规划为重点，加强农民工培训工作。贯彻落实国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见，加大培训补贴力度，使有培训需求的农民工基本能够得到一次技能培训。对农民工培训资金统筹规划、集中使用、提高效益。创新培训方式，发挥技工学校、职业学校技能培训主渠道作用，探索培训经费直补用工企业的办法，实现培训与就业一体化。
（三）以制度建设为重点，扩大劳动合同覆盖面，有效解决拖欠农民工工资问题。继续开展农民工签订劳动合同“春暖行动”，组织实施“小企业劳动合同制度实施覆盖行动计划”，大力推广适用于农民工的简易劳动合同示范文本。继续实施以协商工资为主的“彩虹计划”，逐步建立农民工工资正常增长机制。加强企业农民工工资支付监控，在发生欠薪较多的建筑等重点行业普遍实行工资保证金制度，积极建立欠薪应急周转金制度。
（四）以加强职业危害治理为重点，保障农民工职业安全卫生权益。加强农民工安全培训，认真实行高危行业农民工经过培训持证上岗制度。落实国家职业病防治规划(2009-2015)，加强农民工职业卫生监督检查工作，深入开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动。
（五）以实施养老保险关系转移接续办法为重点，扩大农民工参保覆盖面。做好养老保险关系转移接续暂行办法的宣传和实施工作，扩大农民工参加养老保险覆盖面。大力实施“平安计划”二期工程，维护农民工工伤保险权益。推动农民工参加医疗保险，按规定参加失业保险。
（六）以畅通维权渠道为重点，加强农民工劳动纠纷处置工作。加强调解、快速仲裁，有效处理农民工劳动争议。推进劳动保障监察网格化、网络化管理工作，加大对侵害农民工权益行为的执法力度。扩大农民工法律援助覆盖面，建立农民工法律援助案件异地协作机制。
（七）以农民工子女平等接受义务教育为重点，加强农民工公共服务。全面落实以输入地政府管理为主和以全日制公办中小学为主的政策，保障农民工随迁子女平等接受义务教育。继续实施关爱农村留守流动儿童行动。组织开展“两看一上”活动，使农民工能够看报纸、看电视，有条件的能上网。围绕进城务工经商农民工的党组织建设和农民工计划生育、疾病防控、加入工会、参与社区生活等方面，加强公共服务工作。推动有条件的城市建立农民工综合服务中心。
（八）以改善农民工居住条件为重点，促进农民工在城镇落户。继续推动建筑施工企业重点解决简易工棚转变为适宜住宿的标准化宿舍问题。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇保障性住房体系，探索建立农民工公共租赁等住房制度，多渠道多形式改善农民工居住条件。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农民工在城镇落户并享有与当地城镇居民同等权益。
转移农村劳动力、保障农民工权益是一项重要而艰巨的任务。我们要在党中央的正确领导下，在全国人大及其常委会的监督和支持下，通过各地区、各部门共同努力，全力做好这项工作，为经济社会发展和维护稳定大局作出新的贡献。
(在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上人力资源和社会保障部副部长杨志)
附录
名词解释
1.阳光工程：是农业部、财政部、人力资源社会保障部、教育部、科技部和住房城乡建设部等部门，从2003年起，按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则，在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训项目。
2.星火培训：是科技部门为促进农村劳动力非农就业和城镇就业，提高农民就业能力和创业能力，从1986年起开展的培养农村实用技术和管理人才，提高农村劳动者整体素质的培训项目。“星火培训”是国家“星火计划”的重要内容之一。
3.雨露计划：是国务院扶贫部门为全面提高贫困地区人口素质，增强其就业和创业能力，通过转移就业和自主创业，努力增加贫困农民收入，改变贫困地区落后面貌，从2005年起，针对贫困地区的青壮年农民、复员退伍士兵、村干部和致富骨干，开展的多渠道、多层次、多形式引导性培训、职业技能培训、创业培训和农业实用技术培训。
4.春风行动：是人力资源社会保障部为落实国务院关于进一步改善农民工进城就业环境的有关要求，从2005年起，于每年春节后农民工进城求职高峰期间，在全国组织开展的为进城务工农村劳动者提供就业服务、技能培训、权益维护“三位一体”的就业服务工作。让进城务工农村劳动者在外出务工前、进城后和求职期间都能享受到热忱服务。
5.五缓四减三补贴：是人力资源社会保障部、财政部、税务总局为应对国际金融危机，于2008年底出台的一系列减轻企业负担、稳定就业局势的措施。主要包括：允许困难企业在一定期限内缓缴养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险费；阶段性降低城镇职工基本医疗、失业、工伤、生育等四项社会保险费率；使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴或岗位补贴、使用就业专项资金支持困难企业开展职工在岗培训。为保持积极就业政策的连续性和稳定性，这些政策的执行期均延长到2010年。
6.春暖行动：是人力资源社会保障部为全面贯彻实施劳动合同法，推动各类用人单位依法与农民工签订劳动合同，从2008年起，在每年的3、4、5月份，以建筑业、住宿和餐饮业、制造业、采矿业、居民服务业为重点，督促用人单位依法与农民工签订并履行劳动合同，保障农民工合法权益的专项行动。
7.彩虹计划：是人力资源社会保障部、全国总工会和中国企业联合会共同推动劳动关系双方开展集体协商，签订集体合同，搭建企业与劳动者沟通桥梁的工作计划。力争从2008年到2012年，基本实现各类企业建立集体协商和集体合同制度。
