国务院新闻办公室

（2002年4月）

前 言

劳动和社会保障权利是公民的基本权利，关系广大公民的切身利益。中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，经济发展水平不高，发展劳动和社会保障事业的任务十分艰巨。

中国政府从本国国情出发，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》，保障公民的劳动和社会保障权利，努力提高劳动和社会保障管理服务水平，取得了巨大成就。

中华人民共和国成立初期，中国政府采取一系列有效措施，解决了旧中国遗留下来的严重失业问题，保障了人民的基本生活。在计划经济体制下，中国实行高度集中统一的就业、工资和劳动保险制度，对统筹安排当时的就业、保障职工生活、促进经济建设和社会安定发挥了积极作用。但随着历史的发展，旧的劳动和社会保障体制已不能适应经济和社会发展的要求。

1978年以来，中国坚持以经济建设为中心，实行改革开放政策，逐步走上建立社会主义市场经济体制的道路，劳动和社会保障事业发展迅速。中国政府合理调整就业结构，努力促进就业总量的增加，建立市场导向的就业机制，保持了就业形势的基本稳定；致力于维护和谐稳定的劳动关系，改革工资收入分配制度，逐步完善劳动标准体系，使新型劳动关系基本形成；改革和完善社会保障制度，使社会保险制度覆盖了大多数城镇从业人员和退休人员，并在城市普遍建立了居民最低生活保障制度，在农村也积极推进社会保障制度建设。经过多年的探索和努力，与社会主义市场经济体制相适应的劳动和社会保障制度已初步建立。

中国政府根据相互尊重、平等互利的原则，积极参加国际劳工事务。在劳动和社会保障领域，中国与国际劳工组织、联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等众多国际机构以及许多国家进行了卓有成效的交流与合作，为促进就业、消除贫困和维护劳动者合法权益发挥了积极作用。

进入二十一世纪，中国开始了全面建设小康社会、加快推进现代化的新的发展阶段。积极促进就业、维护职工权益、协调劳动关系、增加居民收入、完善社会保障，是新世纪之初中国劳动和社会保障事业的主要奋斗目标。

一、就业形势总体保持稳定

由于人口众多、劳动力资源丰富和经济结构调整等原因，中国面临巨大的就业压力。中国政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务，将控制失业率列入国民经济宏观调控的主要目标，合理调整就业结构，建立市场导向的就业机制，大力促进就业总量的增加，总体上保持了就业形势的基本稳定。到2001年底，全国人口总数为127627万人（不含香港、澳门特别行政区和台湾省），从业人员为73025万人，劳动力参与率为77.03 %；城镇从业人员占从业人员总数的32.8%，乡村从业人员占从业人员总数的67.2%；城镇登记失业率为3.6%。

实施积极促进就业的政策

中国政府坚持以经济建设为中心，通过经济增长带动就业增长，实行积极的就业政策，采取各种有效措施，大力促进就业。

合理调整就业结构。适应产业结构的调整，引导有利于增加就业机会的产业和企业的发展。在增加基本建设投资，积极扩大内需，保持国民经济快速发展的同时，通过产业政策的调整，重视发展具有比较优势和市场潜力的劳动密集型企业，特别是就业容量比较大的服务性企业和中小企业。积极发展集体、私营、个体等多种所有制经济，实行灵活多样的就业形式，增加就业岗位，拓宽就业渠道。

建立市场导向的就业机制。中国政府实行“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，鼓励劳动者通过公平竞争获得就业岗位，支持用人单位自主决定用人的数量和质量，并采取各种措施促进市场导向就业机制的形成。劳动力市场信息网络已开始发挥作用，促进了劳动力供求信息的交流，帮助劳动者通过劳动力市场实现就业和再就业。为建立机制健全、运行规范、服务周到、监督有力的劳动力市场，中国政府在100个城市进行了劳动力市场科学化、规范化和现代化建设试点。近年来，中国政府开始探索建立劳动力市场价格形成机制，发挥市场机制在劳动力资源配置、工资形成和劳动力流动中的基础性调节作用。

提高劳动者素质。为提高劳动者文化素质和职业技能，中国政府通过多种途径，积极发展各类教育事业，实行学历证书和职业资格证书并重的制度。目前，普及九年义务教育人口覆盖率达到85%，青年壮年文盲率下降到5%；有普通高等学校1225所，在校学生719万人；成人高等学校686所，在校生456万人；普通中等学校80400所，在校生7919万人。国家还通过发展高等职业技术学校、中等职业技术学校、中等专业技术学校、技术工人学校、就业训练中心、民办职业培训机构、企业职工培训中心等职业培训形式，努力形成全方位、多层次的职业技术教育和培训体系，加强对新生劳动力、在职职工及下岗失业人员的培训。针对未能升学的初高中毕业生等新生劳动力，全面实行一至三年劳动预备制培训；对技工学校、就业训练中心进行调整和重组，建立综合性培训基地；推动“市场引导培训、培训促进就业”机制的形成；全面推行职业资格证书制度，并建立了从初级工到高级技师的职业资格体系。目前中国城镇80%以上的新就业人员达到高中水平以上或者经过职业技能培训，已有近3500万人取得了相应的职业资格证书。

发展就业服务体系。中国从二十世纪八十年代开始，建立并不断完善包含职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等内容的就业服务体系。通过就业服务体系为劳动者求职和企业用人提供指导、咨询与介绍服务，对初次求职者进行就业前训练，对失业人员进行转业训练，并提供失业保险，为就业弱势群体提供就业岗位。政府鼓励民办职业介绍机构的发展，推动就业服务向社区延伸，形成多层次的就业服务网络。

统筹兼顾城乡就业。中国农村劳动力资源丰富，不充分就业问题严重。中国政府高度重视农村劳动力的就业问题，结合“城镇化”和“西部大开发”等战略的实施，努力探索城乡统筹就业的新途径，形成了两方面的基本政策。一是促进农村劳动力在当地就业。充分利用农村本地资源优势，积极调整农业和农村经济结构，发展效益农业和劳动密集型农业，发展农村非农产业，引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，扩大农村水利、交通运输、农村电网等基础设施建设规模，发展农村基础教育和职业技能培训。二是引导农村劳动力跨地区流动就业。农村改革的成功极大地提高了农业生产率，农业富余劳动力开始从农村流向城镇，从西部内地流向东部沿海地区。中国政府积极引导农村劳动力跨地区合理流动，通过加强信息网络建设和职业中介服务，开展农村劳动力输出前培训，组织农村劳动力有序流动，提高外出劳动力就业率，并建立农村劳动力外出就业和返乡创业双向流动就业机制。目前，已在全国100个县市建立了1000个农村劳动力流动就业监测点，分析农村劳动力的流动和需求状况，及时发布信息，引导农村劳动力合理流动。

就业规模扩大、结构优化

经过政府和社会各方面的共同努力，中国的就业总量明显增加。1978年以来，城乡从业人员共增加了32873万人，其中城镇增加了14426万人。

就业结构发生很大变化。2000年，第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50%、22.5%和27.5%。与过去相比，第一产业就业比重明显下降，第二、三产业就业比重增长较大，特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业的增长速度。国有和集体单位的从业人数占城镇从业人员的比重从1978年的99.8%下降到2001年的37.3%，私营企业、个体和外商投资企业的从业人员明显增加。在农村，农业就业虽仍以家庭为主，但随着城镇化战略的实施和非农产业的发展，非农就业和农村劳动力转移迅速发展。到2000年底，乡镇企业从业人员达12819.5万人，其中,乡镇集体企业从业人员3832.8万人,乡镇私营企业从业人员3252.5万人,乡镇个体企业从业人员5734.2万人。二十世纪九十年代以来农村转移到城镇就业的劳动力达8000多万人。

促进下岗职工和失业人员再就业

随着经济结构调整的加速，长期积累的企业经营机制等矛盾日益显露，出现了企业大量富余人员下岗的情况。国有企业下岗职工多为年龄相对较大、文化素质较低和职业技能单一的人员，实现再就业比较困难。为解决下岗职工和失业人员的问题，中国政府在保障他们基本生活的同时，制定了一系列再就业政策并采取了多方面措施。

采取积极主动的就业服务措施。在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，下岗职工进中心后，政府公共就业服务机构每半年为他们提供一次职业指导、三次就业信息和一次免费的职业培训机会。从1998年开始，政府实施第一期“三年千万”（三年内累计培训下岗职工和失业人员1000万人）再就业培训计划，通过动员社会培训力量，实行政府购买培训成果等有效措施，推动下岗职工和失业人员参加再就业培训。1998年至2000年的三年间，全国各地共组织了1300多万名下岗职工和失业人员参加培训，接受培训半年后的就业率达到60%。从2001年起，政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训计划。目前已在30个城市实施了“创业培训”计划，对有志于开办小企业的下岗职工和失业人员进行创业培训，在培训结束后帮助他们进行工商登记、获得小额贷款，通过发展小企业以吸纳更多的下岗职工和失业人员再就业。

完善和落实再就业优惠政策。通过简化工商登记、安排场地、减免税费、提供信贷等措施，帮助下岗职工和失业人员举办生产自救型经济实体或劳动组织、自谋职业或组织起来就业。把社区就业作为下岗职工和失业人员再就业的主要方向，积极发展吸纳就业能力比较强的小企业和劳动就业服务企业。

开展“再就业援助行动”。为妥善解决下岗职工出中心后面临的实际困难，政府组织开展了“再就业援助行动”，通过各项援助措施，使下岗职工出中心后均能在基本生活保障、再就业和社会保险接续等方面得到及时有效的服务。

1998年至2001年，中国国有企业下岗职工累计有2550多万人，其中1680多万人实现了再就业。

保障妇女就业权利

妇女就业在中国得到特别关注。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》对保障妇女就业权利均有专门规定。国家保护妇女享有与男子平等的劳动权利，实行男女同工同酬，并保障妇女在经期、孕期、产期和哺乳期受到特殊保护。中国政府和社会各界积极开展妇女的职业技能培训，开发和拓展适合妇女就业的领域和行业，实行更加灵活的就业形式，为不同就业需求的妇女提供就业机会。

帮助残疾人等特殊群体就业

残疾人参加社会劳动和就业的权利得到政府的高度重视。中国采取集中与分散相结合和鼓励自谋职业的方针促进残疾人就业。福利企业是集中安置残疾人就业的重要形式，政府通过给予税收减免等优惠政策，鼓励发展福利企业，以吸纳更多的残疾人就业。同时，还实行残疾人按比例就业的政策，所有用人单位都要按照一定比例安排残疾人就业，达不到比例的企业和单位要缴纳促进残疾人就业保障金。1996年至2000年的五年间，社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训残疾人110多万人，安置就业110多万人，残疾人就业率由70%提高到80.7%。

针对城市贫困无业人员、大龄下岗职工及失业人员的就业困难，政府建立就业服务制度，通过出资扶植社区公益性就业组织，开展环境保洁、社区保安、社区服务等项目，安置特困人员就业，以及组织开展免费就业服务，取得了较好的效果。