民族区域自治制度在西藏的成功实践

（2015年9月）

中华人民共和国国务院新闻办公室

　　目录

　　前言

　　一、旧西藏的黑暗与落后

　　二、走上发展进步道路

　　三、符合国情的政治制度

　　四、保障人民当家作主

　　五、大力增进人民福祉

　　六、保护和弘扬优秀传统文化

　　七、尊重和保护宗教信仰自由

　　八、推进生态文明建设

　　结束语

　　民族区域自治，是中国特色社会主义的一项基本政治制度，是中国解决民族问题的基本政策。

　　中国的民族区域自治，是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国民族自治地方的设立是根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况而确定的。目前，中国的民族自治地方依据少数民族聚居区人口的多少、面积的大小分为自治区、自治州、自治县三级，行政地位分别相当于省、设区的市和县。

　　在中国，西藏是一个藏族占多数的民族聚居区，目前总人口３１７．５５万，其中藏族占９２％以上；除藏族外，西藏还有汉族、蒙古族、回族、纳西族、怒族、独龙族、门巴族、珞巴族以及僜人、夏尔巴人等４０多个民族成分。根据中国宪法，国家在西藏实行民族区域自治制度，建立西藏自治区，并设有门巴、珞巴、纳西等民族乡，依法保障西藏各族人民平等参与管理国家和地方事务的政治权利。

　　自１９５９年实行民主改革和１９６５年实行民族区域自治制度以来，西藏不仅建立起全新的社会主义制度，而且实现了经济社会发展的历史性跨越。西藏成功地走上了与全国各族人民共同团结奋斗、共同平等发展、共同繁荣进步的光明大道。藏民族作为中华民族大家庭的一员，实现了平等参与管理国家事务的权利，成为管理西藏地方社会事务、主宰自己命运的主人，成为西藏社会物质财富、精神财富的创造者和享有者。

　　虽然西藏自治区从成立至今只有５０年，但带来了翻天覆地的巨大变化。今日的西藏，是其历史上最为辉煌的时期。

　　一、旧西藏的黑暗与落后

　　直至２０世纪５０年代，西藏社会依然处于政教合一的封建农奴制统治之下。这种存在了几百年的黑暗制度，扼杀人权，摧残人性，是人类社会最为落后的制度。在这种制度下，人民既无民主权利，也无经济、社会、文化权利，各项基本人权根本得不到保障。旧西藏与现代文明的距离，十分遥远。

　　在封建农奴制度统治之下，农奴遭受残酷的政治压迫，没有任何人身自由，丧失了基本人权。

　　旧西藏实行以《十六法典》《十三法典》为代表的法律，对广大农奴实行野蛮压迫。这些《法典》将人分成“三等九级”，大贵族、大活佛和高级官员被认为是天生高贵的人，处于最上等地位，而广大农奴则被划为下等人。命价也有高低不同，上等人“命价为与尸体等重的黄金”，屠夫、铁匠等下等下级的人，“命价仅值一根草绳”。不同等级的人触犯同一刑律，量刑标准和处置方法也不相同。仆人使主人受伤的，要砍掉仆人的手或脚；主人打伤仆人，则不付给任何赔偿费。农奴主和农奴在法律上的地位极其不平等，农奴主拥有对农奴和奴隶的生杀予夺权，他们用剜目、割肉、割舌、断手、剁脚、抽筋、戴铐等野蛮刑罚，来维护对农奴和奴隶的统治。

　　旧西藏的噶厦政府规定，农奴只能固定在所属领主的庄园土地上，不得擅自离开，绝对禁止逃亡。“人不无主、地不无差”，三大领主强制占有农奴人身，农奴世世代代依附领主，作为土地的附属物束缚在土地上。凡是人力和畜力能种地的，一律得种差地，并支乌拉差役。农奴一旦丧失劳动能力，就收回牲畜、农具、差地，降为奴隶。三大领主还把农奴当作私有财产随意支配，用于赌博、抵债、赠送、转让和买卖。农奴的婚姻必须取得领主的同意，不同领主的农奴婚嫁要缴纳“赎身费”。农奴生小孩要到领主那里缴纳出生税，登记入册，注定终身为奴。农奴如果被迫流落外地谋生，要向原属领主交“人役税”，持交税证明，才不至于被当作逃亡户处理。

　　１９４０年前往主持十四世达赖喇嘛坐床的国民政府蒙藏委员会委员长吴忠信在《奉使办理藏事报告书》中，对旧西藏统治者对人民的压迫以及人民的悲惨痛苦处境有这样的描述：“西藏因地处高寒，农产稀少，人民生活本极困难，而西藏当局压迫剥削更无所不用其极，使藏民生活堕入人间地狱，其苦乃不可言。西藏当局视人民直如奴隶牛马，照例不付代价，即伙食马料亦须由人民自备，而差徭纷繁几无宁日，人民受扰之剧可以想见。政府复可一纸命令无代价的征收人民之财产，或将此种财产赏给寺庙或贵族中之有功者。总之，在西藏境内，人民已失去其生存与自由之保障，其生活之痛苦实非言语所可形容也。”

　　在封建农奴制度统治之下，农奴没有生产资料，生存权受到严重威胁。

　　旧西藏，占人口只有５％的三大领主（官家、贵族、寺庙上层僧侣）及其代理人，几乎占有全部的耕地、牧场、森林、山川、河流、河滩以及大部分牲畜，而占人口多达９５％的农奴，包括“差巴”（领种份地，向农奴主支差役的人）、“堆穷”（意为冒烟的小户）、“朗生”（一无所有，世代为奴），却不掌握生产资料，遭受残酷的经济剥削。

　　农奴遭受的第一重剥削是地租。在庄园里，农奴主把土地分成两部分：大部分为农奴主的自营地，一小部分是以奴役性的条件分给农奴耕种的“份地”。农奴为了领得“份地”，必须自带工具和口粮，在农奴主的自营地上无偿服劳役。这些无偿的劳动，就是缴纳给农奴主的劳役地租。而农奴在“份地”里收获的大部分粮食最终又都被领主收走了。“差巴”一年所得不过二三百斤，连糊口都不够，主要靠吃野菜和野草，再掺上一点粮食过日子。除了通过劳役缴纳沉重的地租外，农奴还必须缴纳名目繁多的税费。

　　农奴遭受的第二重剥削是乌拉差。乌拉差是一种包括徭役、赋税、地（畜）租在内的含义十分广泛的差税总称。旧西藏仅地方政府征收的差税就达２００多种。农奴为地方政府和庄园领主所支的差，一般要占农奴户劳动量的５０％以上，有的高达７０％－８０％。乌拉差役又有内、外差之分。内差是农奴向直接依附的领主及其代理人支的差役。外差是农奴给西藏地方政府及其下属机构支的差役。其中农奴负担最重的是运输差。西藏地广人稀，交通不便，各种物资的运输全靠人背畜驮。农奴长年累月跋山涉水为地方政府运输物资，支差之苦正如谚语所言：“靴子无底，牛背无毛。”

　　农奴遭受的第三重剥削是高利贷。在旧西藏，三大领主都是大大小小的高利贷剥削者。西藏地方政府设有放债机构，放债、收息成为各级官员的行政职责。西藏很多寺庙也参与放债，高利贷盘剥的收入占三大寺总收入的２５％－３０％。贵族绝大多数也放高利贷，债息在其家庭收入中一般要占１５％。农奴为了活命不得不频繁举债，欠债的农奴占农奴总数的９０％以上。农奴所负的债务，形式上分为新债、子孙债、连保债、集体摊派债等等。其中１／３以上是子孙债，也称旧债，是祖祖辈辈欠下的。这种债由于利上加利，永远也还不完。

　　政教合一的封建农奴制度严重阻碍着社会进步。直到１９５１年和平解放前，西藏没有现代工商业，现代科技、教育、文化、卫生事业几乎是空白，没有一条现代意义上的公路，西藏与外界几乎隔绝；农业生产长期处于原始耕作状态，劳动工具原始简单，牧业基本是自然游牧方式，农牧品种单一且退化，整个生产力水平和社会发展十分低下，社会发育程度极低。

　　法国旅行家亚历山大·大卫·妮尔在《古老的西藏面对新生的中国》一书中这样描写当时人民的情形：“这些可怜的人们只能永远待在他们贫瘠的土地上。他们完全失去了一切人的自由，一年更比一年穷。”广大人民没有基本的生存权，更没有发展权。他们被剥夺了受教育的权利，不能学习民族的语言文化，到２０世纪５０年代时，西藏仅有２０００多贵族子弟在旧式官办学校和私塾学习，青壮年文盲率高达９５％。广大人民没有经济发展权，三大领主只从农奴那里榨取暴利，却不更新生产工具，农奴没日没夜地劳作，也不能创造更多的社会产品，没有社会再生产的能力。

　　旧西藏政教合一的封建农奴制度之野蛮、残酷、落后，犹如黑暗的欧洲中世纪。１９０４年到过拉萨的英国随军记者埃德蒙·坎德勒在《拉萨真面目》中有这样的描述：当时的西藏“人民还停留在中世纪的年代，不仅仅是在他们的政体、宗教方面，在他们的严厉惩罚、巫术、灵童转世以及要经受烈火与沸油的折磨方面是如此，而且在他们日常生活的所有方面也都不例外”。

　　二、走上发展进步道路

　　西藏走上民族区域自治道路，经历了和平解放、民主改革和自治区成立三个重要历史发展阶段。这一历史发展过程，是人民翻身解放、实现当家作主的正确选择，符合西藏各族人民的根本利益。

　　——驱逐帝国主义势力，实现和平解放

　　１８４０年鸦片战争后，帝国主义侵华日甚一日，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。中国的西藏地区也遭到了帝国主义的侵略。１８８８年和１９０４年，面对英国的侵略，西藏军民进行了英勇的抵抗，但由于清朝政府的腐败、国力的衰落和封建农奴制度的没落，抵抗以失败告终。英国通过强迫当时的清朝政府甚至绕开清朝政府直接胁迫西藏地方政府与其签订不平等条约，在西藏攫取了严重损害中国主权的一系列特权。经济上开设商埠，强行通商，划定江孜、亚东为商埠，常驻英国商务代表，设立固定的官方机构。军事上驻扎军队，在江孜常驻一个连，在亚东常驻一个排。建立由英国人管理、经营并为掠夺服务的基础设施，包括邮电设施和驿站等，长期为英、印人员和少数西藏分裂分子提供服务。

　　摆脱帝国主义侵略，是西藏各族人民和上层爱国人士的迫切愿望。１９４９年１０月１日新中国成立，对西藏人民产生巨大鼓舞，他们热切盼望中央人民政府早日解放西藏，驱逐帝国主义势力。十世班禅于中华人民共和国成立当日，致电毛泽东主席和朱德总司令，表示热忱拥护中央人民政府，请求人民解放军早日解放西藏。１９４９年１２月，遭受亲英势力迫害而逃往内地的原西藏摄政热振活佛的近侍堪布益西楚臣，到青海西宁向人民解放军控诉帝国主义破坏西藏内部团结的罪行，要求迅速解放西藏。著名藏传佛教大师喜饶嘉措在西安发表谈话，谴责帝国主义策划拉萨当局进行所谓“独立”的阴谋。

　　在中央政府和西藏人民的共同努力下，１９５１年５月２３日签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称“十七条协议”）。“十七条协议”第一条便是：“西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来。”在“十七条协议”中，西藏地方政府也承诺，“积极协助人民解放军进入西藏，巩固国防。”５月２５日中央人民政府人民革命军事委员会主席毛泽东发布进军训令，全面拉开进军西藏序幕。西藏各族人民衷心拥护、热烈欢迎人民解放军进藏，支持帮助进藏部队。

　　中国人民解放军进军西藏，驱逐帝国主义势力出西藏，废除帝国主义强加给西藏人民的不平等条约，是实现包括藏族人民在内的中华民族解放和独立的重大历史事件，自此彻底改变了西藏的历史命运，为实现西藏各族人民翻身当家作主提供了根本保障。

　　——废除封建农奴制，实现人民翻身作主

　　２０世纪５０年代中叶，西藏政教合一的封建农奴制度走到了尽头。１９５９年３月１０日，西藏反动上层为永保政教合一的封建农奴制度不变，公然撕毁“十七条协议”，在拉萨地区发起全面武装叛乱。２２日，中共中央发出《关于在西藏平息叛乱中实行民主改革的若干政策问题的指示（草案）》，要求在平息叛乱的战斗中，必须同时坚决地放手发动群众，实行民主改革。２８日，周恩来总理发布国务院命令，决定解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，由十世班禅额尔德尼代理西藏自治区筹备委员会主任委员职务。与此同时，中央人民政府提出“边平叛边改革”的方针，领导西藏人民掀起了波澜壮阔的民主改革运动。通过民主改革，彻底摧毁了政教合一的封建农奴制度，实现了人民翻身解放，为建立民族区域自治制度，创造了重要社会历史条件。

　　废除封建农奴制度，建立起人民政权，为在西藏实行民族区域自治，提供了制度条件。到１９６０年底，全区成立乡级政权１００９个，区级政权２８３个；７８个县（包括县级区）和８个专区（市）也成立了人民政权。与此同时，有４４００多名翻身农奴和奴隶出身的基层干部成长起来。乡级干部全是藏族，区级干部９０％以上是藏族，并且有３００多名藏族干部担任了县以上领导职务。

　　１９６１年４月，西藏各地乡一级基层普选开始，百万翻身农奴开始行使从来没有过的民主权利。１９６５年８月，西藏乡县选举工作完成，有１３５９个乡、镇进行了基层选举，有５６７个乡、镇召开了人民代表会议代行人民代表大会职权，西藏大约９２％的地方建立了以翻身农奴和奴隶为主的乡人民政权，５４个县召开了第一届人民代表会议，选出了正副县长，建立了县人民委员会，并选出了人民代表大会代表。

　　废除农奴主的经济特权，人民成为生产资料的主人，极大地解放了生产力，保障了西藏人民的生存权利，为实行民族区域自治，奠定了物质基础。封建农奴制度不仅侵犯人权，摧残人性，而且严重阻碍社会生产力发展，人民连基本的温饱都没有保障。民主改革中，约２万朗生安了家，得到安家粮５０４万斤。民主改革解放和发展了西藏的社会生产力，西藏劳动人民再不受农奴主的沉重差税和高利贷剥削，劳动果实全部留归自己，生产积极性空前高涨。

　　废除农奴主的宗教特权，打碎了精神枷锁，为实行民族区域自治，提供了思想文化条件。在“政教合一”的制度下，宗教直接掌握在农奴主手中，被异化为实施统治压迫人民的工具。三大领主为了使封建特权神圣化，从精神上奴役人民，凡是与其意志相违背的任何新思想、新文化和科技知识，都被视为异端邪说，禁锢人们的思想，阻碍教育的普及和科学文化的发展。民主改革后，西藏废除一切封建特权，实行宗教信仰自由政策，实行政教分离，宗教不得干预政治、经济、文化和社会生活，人民群众从政教合一的精神枷锁中解放出来。

　　——成立自治区，走上社会主义道路

　　实行民族区域自治制度，是西藏广大人民的共同愿望。“十七条协议”中规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”１９５４年第一届全国人民代表大会闭幕后，中央政府领导人毛泽东接见十四世达赖和十世班禅，并告诉他们，“今后西藏不成立军政委员会，而直接成立西藏自治区筹备委员会，为实行民族区域自治做准备。”两人均表示同意。之后，根据宪法中关于实行民族区域自治制度的规定，中央着手西藏自治区成立事宜。１９５４年１１月，中央提出了成立西藏自治区筹备委员会的意见。１９５５年３月，国务院第七次全体会议专题研究了成立西藏自治区筹备委员会和西藏建设的有关问题。此后，中央对西藏自治区筹备委员会的成立进行了具体指导。１９５６年４月２２日，西藏自治区筹备委员会成立大会在新落成的拉萨大礼堂隆重举行，包括西藏各地区、各民族、各阶层、各教派和各群众团体在内的３００多名代表参加或列席了大会，这是西藏历史上第一次有如此广泛代表性的人士欢聚一堂，民主协商、共议大事。十四世达赖为西藏自治区筹备委员会主任委员，十世班禅为西藏自治区筹备委员会第一副主任委员。西藏自治区筹备委员会是一个具有政权性质的协商办事机构，是西藏实行民族区域自治的重要步骤。西藏自治区筹备委员会的成立，使自治区成立工作得到积极推进，但１９５９年武装叛乱的发生，严重影响了自治区成立工作的进行。平息叛乱后，自治区成立工作得到顺利进行。

　　１９６５年９月１日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨开幕。西藏自治区第一届人民代表大会选举产生了西藏自治区机关及其领导人，阿沛·阿旺晋美当选为自治区人民委员会主席，一大批翻身农奴担任了自治区各级政权机关的领导职务。西藏自治区的成立，标志着西藏建立了人民民主政权，开始全面实行民族区域自治制度。自此，西藏人民享有了自主管理本地区事务的权利，走上了发展进步的社会主义道路。