高校管理与大学生权利保护
何士青 王新远
高等学校管理是维护学校秩序、保障学校生活良性运行,培养德智体全面发展人才的重要条件。然而,近几年来,高校在其管理中侵犯大学生权利的现象时有发生,大学生状告学校侵权的法律纠纷也呈上升趋势。如何完善高校管理,保护大学生合法权利,成为一个巫待解决的问题。
一、大学生权利之保护—高校管理的时代课题
尽管学者们对权利有各种各样的观点,但从法律功能和社会价值的角度,一般将权利理解为“规定或隐含在法律规范中,实现于法律关系中的主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。①在社会生活中,一个人的权利与其身份和法律地位紧密相连,不同身份、不同法律地位的人具有不同的权利。大学生处于“边际公民”和“准成年人”的状态,在接受高等教育的特定时期,他既是一个“社会人”,又是一个“学校人”,换言之,大学生有双重身份,其一,他们是国家公民,其二,他们是正在学校接受教育的公民。因此,大学生既享有作为公民应享有的一般的法定权利,又享有作为受教育者应享有的特殊的法定权利。在这里,我们探讨的大学生权利,指的是大学生作为受教育者应享有的特殊的法定权利,即大学生在教育教学活动中享有的各种权利。
在不同的国家,由于社会政治、经济、文化、法律发展等因素的不同,大学生的权利也存在着差异。以美国为例,与其经济和政治水平相对应,主要的学生权利包括:自由表达权,有关停学、开除和转学方面的权利,避免体罚的权利,不受不合理的搜查和没收的权利,衣着与修饰的权利,怀孕、做父母、结婚方面的权利,残疾学生的权利,参加课外活动的权利。②我国高等教育事业的社会主义性质和高等教育的任务决定了大学生享有广泛的权利。我国《教育法》第四十二条规定:“受教育者享有下列权利:(一)参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料;(二)按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金;(三)在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;(四)对学校给予的处分不服向有关部分提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼(五)法律、法规规定的其他权利。”另外,我国《高等教育法》第五十四条规定:“家庭经济困难的学生,可以申请补助或者减免学费”;第五十七条规定“高等学校的学生,可以在校内组织学生团体。”
我国大学生的合法权益,受法律保护。高校在其内部管理活动中要尊重和保护大学生的合法权益,这在当今时代显得尤为重要。这是因为:
1.依法治国对高校管理提出了要求。法治的一个重要理念就是在要求人们履行法定义务的同时,尊重和保护人们的法定权利。高等教育和管理具有公益性和公共性,但这并不能使高等教育和管理置于法治社会之外,依法治国在高等教育和管理领域具体化为依法治教、依法管理.法治精神要求高等教育和管理尊重和保护大学生个人权利,法治的要求使得学校管理不能像非法治状态下那么自由和随意对待大学生,这正是学校管理适应法治社会而走向现代化的一个标志。
2.高校管理职责的重要体现。高校对学生的教育目的在于“使学生具有良好的学习习惯、生活习惯和行为习惯,具有基本的自理能力、自治和独立生活能力,同时也在于使学校形成一个良好的教学环境,使教学工作有一个正常的秩序,使学生在学校中能愉快地学习,健康成长”。因此,高校一方面有权依法制定管理规章制度,有权依照国家法律法规和学校管理规章制度对学生进行管理;另一方面有义务尊重和保护学生的权利,学校“负有保证学生身心健康和人身安全的责任,禁止体罚、摧残学生和侮辱学生人格,防止意外事故的发生”。③
3.大学生成才必须具备的条件。大学生要成为具有创新精神和实践能力的专门人才,不仅依靠自身努力,而且需要外部条件。如学生参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料,是接受教育、掌握知识、提高操作能力、完成学业的主要途径,学生参加体育锻炼,人格受到尊重,是学生身心健康的重要条件。因此,应该赋予学生相应的权利,《教育法》和《高等教育法》根据我国国情赋予大学生参加教育教学活动权、奖学金、贷学金、助学金等获得权、获得公正评价权、申诉、起诉权、参加校内合法社团的权利等。尊重和保护学生权利,有利于大学生健康成长。
4.大学生权利意识增强。众所周知,在计划经济条件下,行政权力至上,强调作为个体的公民对行政权力的服从,形成以权力吸收权利的权力本位。在这种情况下,高校与其他社会组织一样,融人整个计划的框架下,接受指令,完成任务,对学生的管理从招生直到毕业、就业都通过计划进行,不仅学校主体意识不可能也不必要存在,而且使得学生权利意识淡薄。而“市场经济却与之相反,它在本质上是权利经济”,④要求凡从事商品生产与经营的经济组织都具有经营自主权。高校虽不是一个完全具有市场功能的经济组织,但它生产着特殊商品—高级专门人才,在经济规律、竞争规律、供求规律的影响下,不仅高校主体意识觉醒,而且大学生权利意识提高。近几年来,大学生诉母校侵权案件呈上升趋势,一方面说明高校管理要依法进行,要依法治教,另一方面说明大学生权利意识的增强。
二、高校管理中的法律纠纷及其成因
法国著名思想家孟德斯鸡曾指出“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的一条经验。”⑤高校在行使自己的管理职权时,侵犯学生权利的现象时有发生。高校管理中对学生的侵权,主要有以下几个方面:
一是侵犯学生的受教育权。“所谓受教育权是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。”⑥我国公民的受教育权受宪法和法律保扩,,《宪法》第四十六规定二“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,《教育法》第九条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”但在现实中,全国统一高考,不统一的录取分数线,造成不同地区考生入学的不平等;以2001年文科第一批本科录取线为例,全国重点大学录取线相差100多分,同样50分的考生,在北京可以顺利进入重点大学,而在有些地区却连大学的门都迈不进去。⑦有的高校还将患病或残疾学生拒之门外,一些大学管理者也认为,在残疾人接受高等教育方面,我国与一些发达国家相比确实存在差距。
二是侵犯学生名誉权。学生名誉权是学生依法享有的名誉不受侵害的权利,学生名誉关系到其在学校的地位、人格尊严以及老师和同学对他的信赖程度,法律保护学生的名誉权。但是,高校在管理工作中,将学生考试成绩公之于众,将对学生的处分决定公开张贴,这些都可能构成了对学生名誉权的侵犯,因为最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》指出:“对未经他人同意,擅白公布他人隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人的隐私、致使他人名誉受到损害的,按照侵害他人名誉权处理。”湖南某校就曾因将学生同居事实在全校学生大会上公布,而被学生以侵犯名誉权为由推上被告席。
三是侵犯学生财产权。与其他公民一样,学生依法享有财产权,但一些高校以各种借口侵犯学生财产权。如有些学校以学生自己保管财物不安全为由,在未经学生同意的情况下代其保管;有些学校甚至为了谋取利益擅自动用学生财产如奖学金、助学金等;还有些学校没有经过权威部门的同意而向学生“乱收费”或提高为学生提供的生活用品的价格。据报道,某省各高校的学生公寓用品收费由该省教育厅高校后勤服务中』臼统一管理,允许学校向厂家收取5%的发放费。某大学每位新生公寓用品费为303元,学校共可收取五六万元的发放费。而某学校连牙膏、洗衣粉之类的用品都为学生备齐了,加上其他生活用品,收取每位学生500元。而据一位知情教师透露,所有这些用品其实购价加起来也不过30元。
四是侵犯学生公正评价权。学生在教育教学过程中,享有要求教师、学校对自己的学业成绩和品行进行公正评价并客观真实地记录在成绩档案中,在完成相应的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。从现有的学生诉母校的案件看,学校对学生该权利的侵犯主要是不颁发学位证书,如1997年和1999年刘某就北京大学不授予其博士学位两次提起诉讼,200年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案,2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案。
高校在管理工作中对学生侵权,其原因是多方面的,主要有:
第一,教育管理者法律意识淡薄。自古以来,中国教育一直十分突出教师的主导与主体地位,“一日为师,终身为父”,教师对学生无所不管,其尊严神圣不可冒犯,学生权利被漠视,甚至被抹杀。在传统思想的影响下,一些教育管理者的法律意识谈薄,在依法治教、依法治校上存在一些误区。如有人认为,依法19治教、依法治校就是用法规治学校,再由学校用法规治老师和学生。也有人片面认识法律的功能,认为法律可用可不用,对自己有利就用,没有利就不用,口头表态用,实际操作不用。这样,高校学生管理规章制度的制定,高校学生管理工作的开展,都以学校和管理者为主体,以学校和管理者的意志为转移,这就势必造成对学生权利的侵害。
第二,法规和学校规章存在缺陷。这表现为:一是下位法与上位法之间的矛盾和冲突。如作为规章的《普通高等学校学生管理规定》与作为法律的《婚姻法》之间的关系,是下位法与上位法的关系,下位法的规定不能突破上位法的规定。而《普通高等学校学生管理规定》“不准在校大学生结婚”的内容违背了《婚姻法》规定“婚姻自由”原则,必然造成对学生婚姻自由权的侵害。二是学校校内的自治性规范性文件中的有关规定与法律法规和规章相抵触。如田永案,学校根据其制定的《关于严格考试管理的紧急通知》的规定,给予田永退学处理,并据此不给田发“两证”。但学校的规定与原国家教委1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》中的有关内容相抵触。三是一些教育管理法规规章中的一些规定不符合法治精神。如教育部颁发的《普通高等学校招生体检标淮》规定,有各种恶性肿瘤、血液病的高考生,不能被普通高校录取。这一缺乏道义性和公正性的规定势必侵害对这类考生平等享有接受普通高等教育的权利。
第三,高校内部管理获序失范。田永案中学校败诉的一个重要原因,就是学校对原告作出的退学处理决定并未得到实际执行。原告被学校认定考试作弊并依据学校规定按退学处理后,除了学校编印和签发的“期末考试工作简报”、“学生学籍变动通知单”外,并未给其办理实际退学手续。在此后的两年中,原告仍以一名正常学生的身份继续参加学校安排的各种活动,使用学校的各项设施。学校依然为其正常注册、发放津贴、安排培养环节直至最后修满学分、完成毕业设计并通过论文答辩等事实,“均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力”。然而,临近毕业时,学校有关部门通知原告所在系,因对原告已做退学处理,故不能颁发毕业证、学位证,不能办理正常的毕业派遣手续。这些事实,反映了学校内部管理秩序一定程度的混乱状态。类似的事例在高校中不是个别现象。
第四,学校管理程序存在瑕疵。美国的程序法学派认为,把“程序制度化,就是法律”。正当程序是法治理念中的重要内容。管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求,没有正当程序,受教育者在学校中的“机会均等”就难以实现,其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。从学生状告学校侵权诉讼案来看,缺乏正当程序,存在程序瑕疵,是高校在行使管理自主权时较为普遍存在的问题。由于缺乏符合法治精神的程序规范及应有的保证制约机制而出现脱节、不衔接,发生一些本不该发生的问题。例如,学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时,应包括学生的解释和申诉程序、学生管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、校长裁决及作出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等,缺乏其中的一项程序,有可能造成对学生的侵权,从而成为学生状告学校的理由。
三、高校管理法治化.加强学生权利之保护
法治理念的普及和个人权利意识的增强,传统的管理思想和管理体制的落后,使得高校管理的实践进程不可避免地出现新旧观念的碰撞、价值矛盾和权利冲突。传统的高校管理工作正经历一场适应整个国家法治发展进程的深刻变革。面对高校管理所面临的这种前所未有的挑战,我们必须采取措施,用法治的理念和精神来回答和解决实践中提出的各种问题,建立并不断完善唱二理体制,规范高校管理秩序,尊重和保护学生的权利。
1.提高管理者的法律意识。高校管理者良好的法律意识是其严格依法办事的重要前提,可以促使管理者在依法行使自己管理职权的过程中,尊重和保护学生的法定权利,避免对学生的侵权。高校要通过举办法制讲座特别是教育法制讲座、敦促鼓励管理者自学等方式,培养管理者的法律意识,其中尤其是民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念等,从而自觉用法律法规来规范自己的言行,在管理工作中公正地对待每一个学生,尊重学生权利,为学生的全面发展创造最佳条件。
2.完善管理法规和规章制度。我国《高等教育法》第十一条规定“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”这一法律规定,明确了学校自主管理权的行使必须遵循法治原则,而法治的理念要求教育法规和学校规章必须本身是制定得良好的。为了保障教育法规和学校规章成为“良法”,教育行政管理部门和学校在制定法规和规章时一方面必须遵循法治统一原则,即下位法的制定必须有上位法的依据,不得与之矛盾,所有的法律和规章不得与宪法相抵触。另一方面必须贯彻平等和公正原则,确保学生应有的法律权利和学生正当的利益。
3.正确把握大学生与高校之间的法律关系。在计划经济体制下,学校与主管部门是行政隶属关系,这种关系影响到校内各种主体关系,在学校与学生之间构建起“一律是我说你服从的关系”,这种绝对的行政服从关系在今天是行不通的。根据我国的法律规定，高校与学生之间的关系可以从两方面来把握二一方面,高校是一种教育机构,大学生是受教育者,因而高校与大学生是教育与受教育的关系。我国《教育法》、《高等教育法》对于学校和学生在教育活动中的权利义务都分别作出了规定,为高校和大学生享有其法定权利、履行法定义务提供了依据。另一方面,高校是一种组织管理系统,学生是该系统中的一个要素,就是说,高校是组织者,学生是被组织者,因而高校和学生又是管理与被管理的关系。高校作为履行特定职能的特定主体,依法一享有在其特定职能范围内自定规章、自主管理的特别权利,《教育法》、《高等教育法》都明确规定了高校“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权利。法律也规定大学生应遵守学校的各项管理制度,承担认可和服从学校管束的义务,否则高校有权依据自定规则限制甚至剥夺学生的权利,甚至从根本上改变学生的法律地位。
4.建立正当的管理程序。正当程序是法治的基本原则,也是法治的基本要求。依法治教、依法治校要求高校建立正当的管理程序,因为没有正当程序,不仅难以在管理工作过程中实现公开和公平,而且“事后救济权”也得不到保障,从而也就谈不上对人的公正。建立正当的管理程序,具体操作如下:“①有关教育科研机构及学术评定机构在作出不利于他人决定时(如学纪处理、不承认其学历、不授予其学位、不晋升职称等),应听取相对人的意见,使其行使为自己辩护的权利。②各种学术评定、学位授予、学纪处分等权力的行使,应当按照公开的规则和标准进行,如同法官办案一样,其依据的法律必须公之于众;并尽量量化,使之具有操作性和确定性,避免随心所欲的`临事议制’和暗箱操作。③各种评定机构应当规范性地依法设置,防止学术权力的异化。即应当有任期限制;并将其组成人员告知相对人,实行`回避制’;相对人如对其组成人员评判的公正性有合理怀疑时,应当实行回避。”⑧
5.深化高校内部管理体制改革。伴随着我国的经济体制和政治体制改革,高教管理体制也进行了改革,在我国教育管理体制改革中,政府逐步下放部分对高校的支配权,使高校获得了自主办学和自主管理权。随着高校自主行使决定权的行政事务范围的扩大,学校独立意志的合理与合法问题也日益突出。我国《教育法》和《高等教育法》颁布后,高校作为独立的教育机构公法人,依法获得了“办学”和“管理”的自主权利。目前大多数高校建立了中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制,这对于维护高校的教育教学管理秩序、保持高校的良性运行、促进高校的发展、培养合格人才等起到了非常重要的作用。但是由于传统习惯的影响,高校内部管理体制还存在着这样那样的问题,如高校各职能部门越权行为、高校管理中的程序瑕疵等,这些问题的解决有赖于高校进一步深化管理体制改革。在改革中,要解决好高校内部各职能部门、职能部门与校长、党与政、专家治校与民主治校等方面的关系,避免管理运行的无序性、偶然性和随意性,保证管理行为的合法性,从而保障学生权利免受侵犯。
6.司法救济。司法救济是公民权利受到侵犯进行救济的最后渠道,亚里士多德称之为“矫正的正义”。但是学校能否作为被告,曾是一个争论的问题。今天不论是根据有关的法律法规还是从司法实践来看,学校都可以作为行政行为的主体成为行政诉讼适格的被告主体。1999年1月24日“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”它表明,高校与其成员或利用者之间的争议已不被排斥在行政诉讼之外,学校内部管理冲突中的个体权利有了通过司法程序获得救济的途径。在田永案中,法院认定高校是“法律规范授权组织”,“法律赋予它们行使一定的行政管理职权”,因而对其实施权力的行为,可以视为行政行为而提起行政诉讼。这样,高校作为“法律法规授权组织”,也就成为行政诉讼适格的被告主体,被纳入了行政诉讼制度的监督范围,从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。
注:
①张文显:《法理学》,高等教育出版社1999年版,第86页
②朱巧芳、卢砷建:《教学过程中的大学生权利问题》,《中山大学学报论丛》2001年第1期
③劳凯声:《高等教育法规概论》,北京师范大学出版社1999年版,第222一223页
④周叶中:《宪法学》,高等教育出版社2000年版,第184页
⑤[法]孟德斯鸡:《论法的精神》(上),商务印书馆1982年版,第154页
⑥李招忠:《教育与人权》,《暨南学报》2000年第2期
⑦杨曾宪:《统一高考,不统一的录取线,公平吗?》,(中国青年报》2001年8月1日
⑧温晓莉:《论知识经济社会微观公共权力的法律规则》,《法学)2001年第12期(作者单位:何士青,湖北大学法学院,湖北武汉,430062;王新远,湖北大学学生工作处,湖北武汉,430062)
