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摘 要
关 键 词
基 金
一、利益衡量原则:区域发展中多元利益之均衡过程与制度发展
1.整体利益与局部利益
2.短期利益与长期利益
3.重点利益与一般利益
4.个人利益与集体利益
二、社会公平原则:构建形式公平与实质公平的实现方式
三、双向调节原则:通过非对称性权利保障方式的实现途径
四、权力能动原则:突破控权政府思维之局限, 以民主互动促进积极作为
参考文献＆注释
摘 要：
区域协调发展的长期性、复杂性和艰巨性,决定了其发展过程法治化、发展方式权利化的路径选择。由此确定的区域发展权的实现需要法律制度的有力保障。构建区域发展权法律制度首先需要明确基本原则,以此为法律规范的制定提供指导。区域发展权法律制度的基本原则主要包括利益衡量原则、社会公平原则、双重规范原则以及权力能动原则。
关键词：
区域发展权;法律制度;基本原则;
基金：国家教育振兴行动计划重点项目; 全国优秀博士论文作者专项基金项目“发展权与中国发展法治化研究” (200304);
区域协调发展是一个庞大的系统工程, 其长期性、复杂性和艰巨性, 决定了其发展过程法治化、发展方式权利化的路径选择。由此确定的以权利为实现方式的区域发展实践, 则需要通过法律制度得以体现和保障。区域发展权法律制度的基本原则是法律在确认区域发展权的内涵, 分配和调整区域发展各主体之间的利益关系时所应当奉行的具有根本性和总体性的原理和准则。在法的创设过程中, 基本原则直接决定着该法律制度的根本属性和基本内容, 可为区域发展权法律规范的内容进行总体上的设定, 也为相关具体法律规则的制定提供指导思想。在法治的时代背景下, 构建一个民主、科学、规范而有效运行的区域发展权法律制度, 首先需要明确构建区域发展权法律制度的基本原则, 这对于防止和消除法律制度内部冲突、维护法律制度协调统一等具有直接的现实作用和重要的理论意义。
一、利益衡量原则:区域发展中多元利益之均衡过程与制度发展
从立法角度来看, 区域发展权法律制度的构建过程实际上是一个利益衡量的过程。在西方法律思想史的漫漫长河中, 法律与利益的关系或多或少都为各法学流派所关注, 其中, 利益法学、社会工程法学等社会法学派更是以利益为基点构建理论体系, 强调法与利益的关联性问题边沁认为每个人总是追求他所认为的幸福。所以, 立法者的职责是在公共利益和私人利益之间造成调和。”[1]耶林主张“权利的基础是利益”, 法律的目的不是单纯的强调个人利益的保护, 而是力求个人利益与社会利益的平衡。庞德认为, 利益是“人类个体或集体通过联合或相互关系所寻求满足的一种要求、愿望或期待, 所以在通过政治组织化社会的强制力对人类关系进行调整和对人类行为加以安排时必须考虑到利益。”[2]现代社会多元利益的分化和冲突, 在某种程度上必须通过法律为利益的表达和满足提供途径, 为各种利益的重要性提供评价标准, 为调整诸利益之间的冲突提供一般性规则。区域发展权的主体兼具个人主体和集体主体的双重属性, 这决定了区域发展权法律规范所表达和保护的利益具有多元性的特点。因此, 应当对区域内部、区域与区域之间存在的各种复杂利益需求进行识别和选择, 分清轻重缓急。在立法过程中进行利益衡量, 协调利益冲突, 维护利益平衡, 并通过法律的有效运行使区域发展权主体的利益最大程度得以实现。具体来说, 主要应对以下几种利益进行衡量。
1.整体利益与局部利益。
区域发展过程中对整体利益与局部利益的衡量主要表现在两方面:一方面, 应当注意各区域发展主体之间的利益协调, 这不仅包括国与国之间也包括一国内中央与地方之间以及地方与地方之间等多层利益关系。2005年联合国大会在题为《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》的秘书长报告中指出, “惟有各国间广泛、深入、持续的全面合作才能推进大自由事业。要实现这种合作, 每个国家的政策不仅要考虑到本国公民的需要, 而且要考虑到其他国家公民的需要。这种合作不仅有利于每个人的利益, 而且是对人类共同利益的承认。”[3]因此, 在立法时应当注意从区域整体利益出发, 协调区域内各主体之间的利益, 破除地方壁垒, 优化配置资源, 使各主体之间的利益相对均衡分配, 促进整体与局部的共同发展。另一方面, 从行业或产业的发展来看, 应当注意各行业利益之间的合理分配。区域内各地方应当注意发展富有地方特色的优势产业, 避免因对某一类或某几类产业的畸形发展形成的不正当竞争和因强调对单一行业的资源集中配置导致的资源浪费。区域发展立法过程中应当完善市场运行等方面立法, 规范市场主体行为, 合理分配资源, 使各行业之间形成优势互补, 建立良好的竞争机制, 避免因单一强调某一行业的发展导致整体发展严重失衡的情况。
2.短期利益与长期利益。
区域协调发展是一项长期而系统的工程, 不仅需要一代人的贡献, 更需要若干代人持续不断的努力。因此在区域发展过程中, 要注意克服盲目开发, 重复建设的短期行为, 应当将目光放在长远利益的实现上。改革开放以来, 中国的经济取得了巨大成就, 然而由于采取高投入、低产出、高消耗、低效益的粗放型经济增长方式, 在经济飞速发展的同时, 资源浪费现象普遍化, 严重影响可持续发展。据水利部提供的资料显示, 我国2004年万元工业增加值用水量为196立方米, 工业用水重复利用率约为60%至65%。世界发达国家万元工业增加值用水量一般在50立方米以下, 工业用水重复利用率一般在80%至85%以上[4]。这种粗放型的经济增长方式造成资源的严重浪费, 为环境带来重负, 需要向集约型经济方式转变。另外, 长期以来对于经济和政治利益的强调, 导致对生态利益的忽视。资源浪费和环境恶化一直是全球经济发展过程中不容忽视却又悬而未决的问题。区域发展权法律规范所确认和保护的权利不仅包括基于人与人之间关系的政治、经济、文化等权利, 还应当包括基于人与自然密切关系的环境权。因此, 在区域发展权立法过程中, 应当平衡这两类利益关系, 加强立法预测和超前立法能力, 克服立法短视行为, 拓展区域发展权法律关系的时空要素, 立足于人类上下各代的持久发展, 在调整好代内关系的同时, 处理好代际关系, 着眼于长远利益的实现。
3.重点利益与一般利益。
区域协调发展是一个循序渐进的过程, 区域内部各种资源十分有限且呈不均衡分布, 在短期内对于所有利益不加区分给予同等重视和同时满足显然并不现实。因而, 在区域协调发展过程中, 应当注意区分不同区域或区域内不同地方的不同情况, 结合本地特色和资源, 有效发挥其区位优势, 把握现阶段重点发展目标和方向, 制定具体发展计划, 平衡协调重点利益与非重点利益, 并以法律的形式予以确定, 有计划有步骤实现区域主体的发展权。联合国大会在2000年通过了《联合国千年宣言》, 并拟提出了8项千年发展目标, 18项具体目标和40多项指标, 突出了千年发展的重点指向[5]。区域主体的发展权正是通过对区域内各项具体目标有计划、有重点、有步骤的达成而得以实现的。但需要注意的是, 在制定区域发展权法律规范时突出重点利益不代表对一般性利益的忽视。区域主体的重点利益与一般性利益是相对而言的, 随着发展权实现情况和程度的变化, 在不同阶段重点利益与非重点利益的内容可能发生变化, 甚至相互转化。在经济权利得以初步实现的基础上, 对政治、文化、社会等权利的保障也将逐步成为法律所要重点体现的利益内容。另外, 为保证发展的持续性, 还应注重对生态利益的关注, 将权利保护的重点从人类社会拓展到人与自然的领域之中, 从人与社会的关系模式以及人与自然的关系场域看待权利保障问题。
4.个人利益与集体利益。
区域发展权既包括个人利益, 也包括集体利益两方面内容。集体利益并非个人利益的简单叠加, 集体利益的实现也并不意味着个体利益的实现。两者联系紧密但又相对独立。一方面, 集体利益与个人利益密不可分、相互影响。区域内个体发展权的状况反映了集体发展权的保障程度, 个体权利的实现依赖于集体权利的实现, 而集体的发展权利又应当归依于个人的发展之中, 集体的利益必将惠及集体内的个人, 区域发展权的最终受益者也将是个人。另一方面, 集体利益与个人利益同时并存, 相互独立。每一个体作为发展权的占有人, 都享有依其自由意志独立地谋求自身发展或从集体的共同发展中受益的权利[6]。然而, 全部个体意志的总和并不等于集体意志, 集体具有自身的独立意志, 它是个体之间的共同意志的体现。集体主体有着区别于个人主体所特有的自身利益主张, 并以独有的外在形式表达和实现自身的利益需求。因此, 区域发展权法律规范应当承认个人利益和集体利益的同时存在, 并在法律秩序中使其具有同等重要的地位。对个人利益的过分重视而损害集体或公共利益或对集体利益的单方强调而忽视个人利益的保护都是不可取的, 也是构建区域发展权法律制度过程中所应当避免的倾向。
二、社会公平原则:构建形式公平与实质公平的实现方式
公平是一个涉及伦理学、哲学、政治学、法学的跨学科命题, 也是一个在人类社会发展历史长河中一直争论不休的话题。社会公平与平等、正义不同, “在国内领域它接近于 (社会、经济和政治) 正义的概念, 在国际关系方面, 它接近于在政治、经济和其他方面的正义和参与与民主平等权利的概念。”[7]从经济关系范畴来看, 公平主要指一种资源配置原则。从政治范畴来看, 公平是一种制度安排, 是公正合理地配置权利与义务的依据和判断标准。从伦理范畴来看, 公平是“义”与“利”的统一, 是评判善与恶、是与非的社会道德规范与准则。从社会学角度来看, 公平主要是指社会基本结构的一种规范性价值以及对一定社会结构、社会制度、社会关系和社会现象的价值判断。区域发展权本身蕴含着社会公平的理念。《发展权利宣言》的序言部分明确宣称:“发展是经济、社会、文化和政治的全面进程, 其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上, 不断改善全体人民和所有个人的福利。”2009年, 联合国秘书长潘基文在世界社会公正日致辞:“社会公正是国家内部和国家之间赖以和平、繁荣共处的基本原则。我们促进两性平等, 促进土著人民和移民的权利, 就是在伸张社会公正原则。我们努力消除人们因性别、年龄、种族、族裔、宗教、文化或残疾状况而面临的各种障碍, 便是在推进社会公正。” (1) “正义是社会制度的首要价值。”[8]建构和完善区域发展权法律制度需要将社会公平理念内化为立法基本原则, 并以社会公平的价值标准对现行法律制度和发展结构进行评判。社会公平原则要求在立法过程中对区域内各利益主体进行合理的利益分配。区域内多元的主体存在导致了复杂的利益需求, 加之资源的相对有限性为区域主体的利益安排提出了更高的要求。法律正是在正义和秩序等价值指引下合理分配利益的一种社会规范形式。社会公平原则要求社会赋予公民的政治利益、经济利益和其他利益能够得到较为充分的实现, 它意味着区域主体权利的平等、参与公平发展的机会均等、发展成果的公平分享等。“确保人们享有可接受的一定水平的福祉和机会平等, 这是实现全球稳定和繁荣的基础。” (1) 社会公平也不是一成不变的绝对化标准, 它是具体的, 历史的。“希腊人和罗马人的公平认为奴隶制度是公平的;1789年资产者的公平要求废除封建制度因为据说它不公平”。所以, 关于永恒公平的观念不仅是因时因地而变, 甚至也因人而异[9]。社会公平应当与区域发展状况和区域自身特点相结合, 应当是在一定历史条件下为区域内大多数人所认同和接受的一种人与人、人与自然、人与社会之间的利益关系及其合理性。
蕴含社会公平理念的法律制度的构建和良性运作的结果是使区域各方主体之间形成一种和谐的关系, 在法律的价值引导和保障下, 各方都自觉遵循社会公正的价值理念, 使社会高效率运转, 区域各主体享有平等的机会, 其能够得到公正的对待, 并通过自己的努力最大限度地发挥自己的才能, 在各种资源和财富分配方面, 既能按照每个社会成员对社会的贡献大小进行分配, 又能缩小贫富差距, 拒绝强者愈强、弱者愈弱的自然竞争结果, 它限制强者对弱者的巧取豪夺, 对于社会弱势群体给予特别关注, 为其生存和发展提供条件和机遇;区域协调发展不仅要实现代内公平, 还应注重代际公平、自然公平等, 在经济发展的同时, 实现经济、社会、政治、文化诸方面全面发展的统一, 尊重人类与自然的和谐发展, 使社会资源和发展成果为所有区域发展权主体所共享。
三、双向调节原则:通过非对称性权利保障方式的实现途径
区域主体应当平等的享有法律所赋予的权利。如果法律规范对区域主体不加以区别, 这种保障不仅不全面, 而且也与实质平等的要求不相符合。因此, 法律规范应当对区域主体进行区别对待, “对于在所有相关的方面都相同的情况, 必须同样对待;对于在相关的方面不相同的情况, 则必须不同地对待, 而且这种不同对待应对应于相关的不同。”[10]构建区域发展权法律制度, 应当改变传统的对于具有现实差异性的主体利益进行平行保护的做法, 而采取法律规范的双重性保障的方式, 即在一个法律制度、同一套法律规范体系下, 对区域内不同主体区别对待, 通过非对称性权利保障方式实现区域发展权利平等的实质内容。具体而言, 双重规范原则包括两个方面内容。
从发展程度来看, 区域内部主要分为发达、较发达以及不发达地区。与发达地区相比, 较发达地区, 尤其是不发达地区在资源占有率、生存状况、教育水平、公共资源控制等生活各领域都较为落后。据世界银行研究表明非洲不仅贫穷而且还在收入资产包括教育和健康状况) 、对公共资源的控制以及获取和利用基本服务等方面同其他区域相比有着巨大差距, 另外, 还存在着普遍缺乏安全这一问题。”[11]如果忽略发展程度的不同, 对所有主体实行对等的权利与义务关系, 结果只能导致对较发达者和不发达者的实质不平等, 从而走向平等的反面, 违背区域发展权的本意。仅就债务问题而言, “弱者”, 即“单个贫困国家”“如果无力偿还债务, 得罪了国际金融寡头, 就可能遭受后者采取的惩罚性措施”, 可见债务并非“两个权力平等的当事方之间的一种简单的契约性安排”[12]。人权法的“不歧视原则并未设想在所有情况下给予每一个人同等待遇”, 而是应当在有些情况下, 针对“贫困和易受害者”“采取扶持性行动”, 实行“特别或差别待遇”[13]。事实上, 国际社会在对落后地区进行援助时, 也会根据发展程度及地区的特点作出针对性的政策。2005年联合国千年项目《发展投资:实现千年发展目标的实际计划——概览》指出“对于许多重债穷国而言, 这需要取消所有债务。对于许多中等收入的重债穷国而言, 这需要提供比目前更多的债务减免。对于重债穷国名单以外的贫穷国家如尼日利亚而言, 实现千年发展目标需要大量取消其债务”[14]52。因此, 区域发展权法律制度应当区别对待发展程度不同的地区, 在权利义务设置上实行非对等的特殊待遇。在这种双重权利义务内容的法律规范制约下, 不发达地区不需履行对等义务, 即不发达地区所享有的权利暂时大于所应尽的义务, 相应地, 发达和较发达地区履行的义务也暂时大于其所享有的权利。而这种权利义务的不对等设置是以最终促进包括发达、较发达地区在内的全体人民的共同发展为目的的。
从主体类型来看, 区域发展的参与者不仅包括政府, 还包括公民、法人及其他社会组织。区域发展是一个经济、政治、社会、文化全面发展的过程, 也是一个多方主体参与的过程, 无论是占主导地位的政府, 还是企业、民间组织和公民等都在其中起着重要的作用。
就政府而言, 在区域发展过程中政府通过制定区域经济政策, 在区域层面上对资源进行诱导和配置, 促进资源优化配置, 促进区域战略性发展, 促进就业和社会公平, 以改善经济活动的地理分布, 来实现区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理, 从而确保国民经济和社会持续、健康、稳定发展[15]。然而, 权力天生具有扩张性, 如果缺乏权力的约束机制, 则会导致政府行为失范, 腐败滋生, 地方保护主义盛行, 为区域协调发展造成阻碍。而且政府的决策能力、政策环境的不可预见性等因素也有可能造成政府决策失误, 导致政策措施和目标不配套政策内容违背经济发展规律和区域主体的利益要求, 与区域发展权的内在要求相违背。因此, 需要法律规范对国家权力进行有效监督和制约, 严格实行依法行政, 防止权力滥用和腐败。
就其他市场主体而言, 区域的发展, 尤其是经济发展除了依靠政府的宏观调控, 也离不开私营部门、民间社会组织以及个人的参与和发挥作用。联合国落实发展权问题高级别工作组在第二届会议的报告中强调私营部门的作用, 并承认跨国公司和其他工商企业的活动能通过投资, 创造就业机会, 营造公正, 公平的工作环境, 促进经济增长和社区发展等方式对东道国的发展活动产生积极影响, 并推动人们享有人权。同时, 高级别工作组也指出某些跨国公司的做法却直接或间接地侵犯人权, 降低了基本社会、经济和环境标准[16]。因此, 法律在通过对行使国家权力的政府行为进行制约, 以充分保护公民、法人及其他组织的权利的同时, 也应当对市场主体的行为进行规定, 明确权利义务范围, 避免市场主体行为脱离法治轨道, 与发展权的内涵相背离。“发展权不仅意味着相互关联, 而且还意味着各项权利的平等, 任何一项权利均不得牺牲或支配另一项权利”[17]。也就是说, 区域发展权法律制度不是简单的对政府和非政府方赋予一方权利, 为另一方设定相应的义务, 而是在统一法律体系下, 对政府和其他市场主体分别设定权利和义务, 规范政府行为和规范市场行为并重。
四、权力能动原则:突破控权政府思维之局限, 以民主互动促进积极作为
权力能动性原则是指在对公共权力进行制约与监督的基础上充分保证权力运行的主动性和高效率, 实行控制权力与保障权力能动运行的统一。它要求政府对发展权不只是消极地不予妨碍即排除公共权力对发展权的侵害, 更强调构建能动的权力运作架构, 使政府能积极地担负起促进发展权实现的责任[18]。
权力制约是法治社会的内在要求, 也是人权保障的内在机理, 但仅对权力进行限制是不够的。发展目标的实现需要政府能够维护法治、实施合理的经济政策、进行适当的公共投资、管理公共机构、实现民主参与和保护基本人权。如果政府无法积极有效地有所作为, 经济发展就会停滞, 权利保障只会流于形式。区域发展主要是政府主导型的开发和发展, 而区域内部的复杂性, 以及区域内部具有自身特色的不同地区, 例如跨界流域、荒漠化、空气污染和生物多样性等, 只能通过区域战略进行管理, 这也对政府的行政能力和权力运行的效率性提出了更高的要求。同时, 区域发展的复杂性和整体性决定了仅依靠某一地区政府或国家一级政府的单方努力都不足以实现区域发展权。区域内部的权力构造和运作方式也决定了区域发展权的实现应强调各主体之间的平等、协商、互动与合作。区域内各级政府应当开展区域对话、达成政治合作机制的共识, 如非洲同侪审议机制, 并提供更多的区域公益需要[14],而这些都离不开高效民主的权力运行。
区域发展权的实现需要在明确政府的功能, 划分国家权力和社会权力、权力与权利界限的前提下将权力控制和权利保障相结合, 在对权力进行约束的同时注重权力运行的能效。具体来说区域发展权法律制度应当注意以下几点。
第一, 通过立法明确区域内各权力主体的职责权限, 确保权力能在法律设定的范围内行使, 避免权力滥用或者权力缺位的情况, 为依法行政提供有效的法律规范, 为有法可依提供前提条件。为权力效能所及的范围、标准及方式设定法律边界, 不仅可以防止对权力向私领域的扩张和对权利的侵害, 也能避免权力运作成本的重复浪费。
第二, 注重相关程序法的制定, 通过程序规范权力的运行, 保障区域主体的广泛参与。现代法治的内涵不仅包括传统的形式法治, 也包括对实质法治的要求。区域协调发展法律制度需要实体性法律规范为权力行使确定边界, 更需要程序性法律规范对权力运行的形式予以规范, 保证权力在区域发展过程中的合法、正当、适度行使。程序法的作用不仅体现在对公共权力的有效制约上, 也体现在对公众参与的保障上。“程序的平等就是参与的平等, 程序只为了参与者可预知及理性而设, 而可预知及理性显然有助于保护任何当事人的自尊心。”[19]无论是美国宪法上的“正当法律程序”条款, 还是英国法上的“自然公正原则”, 均就程序对保护公民参与权的作用和价值予以肯定。社会公众通过法定程序参与到政府决策等权力运行过程中来, 也利于在政府与社会主体之间可以形成一种良好的互动机制。
第三, 建立科学有效的权力监督机制。缺乏科学有效的权力监督机制, 区域内公共权力的正当、高效运行终将沦为空谈。善治的透明性、回应性和责任性也要求建立全方位的权力监督体系, 尤其是对民主监督的保障。对行政权力运行的监督既包括内部监督, 也包括外部监督。内部监督主要是上级对下级的指导监督, 下级对上级的民主建议以及行政职能监督。外部监督包括司法监督、社会民主监督等。监督主体的多元化、监督形式的多样化, 使得区域发展过程中应当通过制定相关监督法律规范, 明确监督职能、形式、程序以及手段等, 使权力监督制度化、规范化, 确保监督的长效性。
参考文献
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[19]MASHAW T L.Due Process in the Administrative State[M].Yale University Press, 1985:17.
注释
1联合国秘书长潘基文于2009年2月20日世界社会公正日致辞, http://www.un.org/chinese/sg/2009/social justice.shtml,最后访问时间2009年3月5日。
